Одной из наиболее сложных в имплементации, затрагивающая каждого гражданина Украины, является административная реформа. Нынешняя конфигурация область-район была получена в наследие от Советского Союза, в свою очередь в СССР нынешние границы областей и районов в основном сформировались после войны, на протяжении 1940-1950-х гг. в условиях сверхцентрализации и тоталитарного режима. В связи с чем сложившаяся конфигурация административно-территориального деления со временем перестала отвечать вызовам времени.
Административные реформы в странах ЕС: некоторые аспекты реформирования
Почти страны ЕС, в особенности бывшего социалистического лагеря прошли через реформирование административно-территориального уклада. Как правило, подобные реформы растягивались во времени на годы и даже десятилетия, и далеко не всегда результат был положительным.
– Дания: в 1958 году начало добровольного этапа, в 1973-ом завершился добровольный этап. Вторую реформу уже сделали быстро: утвердили карты и за два года начали работать на новой основе. В Швеции аналогичная ситуация: с 1960 по 1974 год мучились с добровольным объединением, пока не приняли (директивное) решение. В Латвии – то же: с 1998 по 2008 толклись-толклись, платили деньги за добровольное объединение, и чем это закончилось? А ничем. Потому что в реальности объединяются лишь в том случае, если общины понимают: государство все равно заставит объединиться, а если сделать это добровольно, то есть возможность получить для себя дополнительные ресурсы, – приводит примеры не очень удачных административно-территориальных реформ Анатолий Ткачук, директор по вопросам науки и развития ОО «Институт гражданского общества».
Что касается наших непосредственных соседей, то административно-территориальная реформа в Польше и Чехии проводилась в два этапа и продолжалась примерно 10 лет. Первый этап реформирования начался с изменения структуры административно-территориального деления и расширения полномочий органов местного самоуправления базового уровня.
В 1990 году в Польше начался возврат к трехуровневой структуре административно-территориального деления, которая существовала до административно-территориальной реформы 1973-1975 гг. При сохранении границ и численности гмин (общин) и воеводств (областей) вводилась новая административно-территориальная единица (район). Он подчинялся воеводству без собственных обязанностей и полномочий и выполнял технически-организационные функции.
Чехословакия в 1990 году отказалась от трехуровневой структуры административно-территориального строя – муниципалитет, район, область, введенного в 1960 году, и вернулась к двухуровневой структуре (сохранилась и после распада Чехословакии). Область была признана образованием, которое не отвечает традициям самоуправления в Чехии, и была отменена, а ее обязанности переданы районам и общинам.
Соответственно реформам в обеих странах существенно изменился порядок формирования и объем полномочий органов местного самоуправления базового уровня. Прежде всего, общины получили право выбирать муниципальные правительства и проводить местные референдумы; формировать и распоряжаться бюджетом; обеспечивать социально-экономические, культурные и коммунальные потребности общины. К полномочиям гмин в Польше также была передана ответственность за приватизацию государственной собственности. Однако районы в Чехии и воеводства в Польше в этот период проведения реформы оставались в структуре центральной власти и имели право отменять решение органов местного самоуправления.
В итоге административно-территориальная реформа в Польше и Чехии обеспечила формирование многоуровневого управления, свойственного ЕС. Это предоставило возможность этим странам получать определенные преимущества от структурной политики ЕС, и влиять на процесс реализации региональной политики ЕС через Комитет Регионов.
Проект реформы: выгоды и вынужденные меры для громад
Проект реформирования Украины в плане административно-территориального деления – процесс сложный и долгий. Примеры ряда европейских стран (Дания, Латвия, Швеция) демонстрируют примеры многолетних дискуссий и сложностей по имплементации изменений в административно-территориальном делении.
Тот документ, который оказался доступным журналистам в открытом доступе и имеет название «Итоги пост-мониторинга в Украине», является отчетом Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. В нем в частности предусмотрено, что «кроме существующих 27 (регионов), которые указаны в Конституции, согласно первым предложенным изменениям, будет оставлено только около 150 районов вместо 490 и примерно 1500 общин вместо 10279».
Однако источники в Администрации Президента пока что не готовы подтвердить такой порядок цифр, но подчеркивают, что объединение громад будет исключительно добровольным.
– Говорить четко о 150 районах еще рано, поскольку структура ясна не до конца, поэтому эти данные, действительно, не стоило публиковать. Возможно, 180, а может – значительно меньше, – заявил чиновник АП.
Причины возникновения подобного документа (проекта) весьма прозрачны. Власть желает оптимизировать систему управления, убрав ненужные звенья на самом нижнем участке административно-территориального деления – упразднив большинство сельских голов и штат, который принадлежит к сельским советам.
– Сегодня на многих территориях мы делаем моделирование. Допустимо, есть 8 сельсоветов, в каждой по 5 лиц. Это 8 председателей, 8 секретарей, 8 бухгалтеров и сторожи. Это – расходы ни на что. А теперь будет одно общество, в ней 8 старост – не очень эффективное расходование денег, но это коммуникация с населением. Но будет не 8 бухгалтеров, а один, и будет планово-экономический отдел – несколько людей, которые занимаются планированием налоговых поступлений, бюджета, куда инвестировать деньги, будет юридическая служба – один или два юриста, с которыми решения совета будут нормальны, а не такие, которые каждый раз обжаловался, – считает Анатолий Ткачук.
Реформирование административного деления в регионах: за и против
В регионах инициатива укрупнения громад не встречает поддержки. В частности в Одесской области политиков выступает против подобной инициативы. 29 мая на сессии Одесского областного совета, принятие проекта перспективного плана объединения громад региона, не было поддержано необходимым количеством голосов. Проект получил поддержку всего лишь 60 парламентариев, в то время как было необходимо как минимум 66 голосов.
В качестве причин, по которым депутаты Юга Одесской области выступают против подобной инициативы, называют механическое объединение разных по национальности сел, что может привести к ущемлению некоторых их национальных меньшинств внутри укрупненных громад, также указывают на возможное возникновение конфликта на национальной почве в связи с непропорциональным разделением бюджетных средств.
– Насильственное объединение громад нарушает национальные права граждан: мы пытаемся в Ренийском районе объединить в одну громаду три национальности. Понятно, что будут прецеденты, когда молдавское село не захочет, чтобы у них сельским головой был болгарин, болгары не захотят молдаванина. Потом скажут: вот, молдаване нас ущемляют. Или болгары. Или гагаузы. А в законе четко сказано, что должны соблюдаться все национальные особенности региона! Как можно объединять три национальности в одну громаду? – задается вопросом депутат Одесского областного совета Юрий Димчогло.
Диаметрально противоположное мнение у директора департамента экономического развития и торговли ОГА, секретаря рабочей группы по поддержке и внедрению мероприятий по добровольному объединению территориальных громад Одесской области, депутата Одесского областного совета Олега Муратова.
– Я считаю, что депутаты не осознали всю важность этого вопроса. Хорошо, что они включились в эту работу, но, наверное, надо было раньше включаться. Им будет сложно смотреть в глаза своим избирателям, которые хотели объединения громад, – заявил депутат.
Учитывая тот факт, что национальный состав населенных пунктов в Бессарабии различен механическое объединение невозможно, поэтому, по мнению чиновников областной администрации, скорее всего, будет приниматься компромиссное решение с учетом высказанных замечаний.
Стоит отметить, что мнение экспертов по поводу добровольности объединения громад рознятся.
– Добровольность и планирование – это не взаимоисключающие вещи, ведь государство определяет административно-территориальные единицы, а не общины. В принципе, государство могло само разделить территорию так, как считает нужным. В некоторых странах именно так проходило. Например, в Латвии министерство разработало карту, утвердило ее – и точка. Но Украина – достаточно большая, и сил министерства на это точно не хватит. Поэтому было принято решение, что административные планы формируют области, а министерство задает определенные рамки. Следовательно, цифры – ориентировочные, но они являются реальными, близкими к истине. И сегодняшнее моделирование, которое проводится в областях, показывает, что количество может быть даже меньшим, – считает Анатолий Ткачук.
Таким образом, административно-территориальная реформа станет для Украины своего рода тестом на зрелость власти, как центральной, так и на местах. Почти все страны, которые проводили реформу, имели схожие с проблемы: несоответствие сложившейся системы административно-территориального деления, слабость власти на местах или наоборот завышенные ожидания от местных громад, проблемы сепаратизма (реальные и потенциальные), экономический кризис и проблемы связанные с трансформацией экономики от плановой к рыночной. Украина находится в гораздо более сложных и неблагоприятных условиях, однако проведение реформы неизбежно и требует от власти разумного компромисса основанного как на перспективных планах развития, так и на учете мнения местных громад.
