Экономическая децентрализация стала частью комплексной реформы, которую правительство анонсировало в 2014 году. Перед выборами в Верховную Раду эта тема также активно использовалась различными политическими силами и в различной коннотации. С 1 января 2015 года экономическая децентрализация действует в Украине. В этой статьей мы попытаемся рассмотреть истоки данного процесса и результаты, которые реформа принесла обществу за последние полгода.
Экономическая децентрализация: теория и практика
Под экономической децентрализацией обычно понимается процесс передачи ряда важных функций в сфере экономики, бюджетной политики от центральной власти исполнительным органам власти на местах.
Разумеется, что государство, как выразитель общенациональных интересов, гарант безопасности, должно играть ведущую роль в создании и усовершенствовании концептуальных и институциональных основ реализации региональной политики, в том числе с сфере экономической децентрализации. Однако демократическая традиция и различные формы участия населения в общественной жизни многих стран свидетельствуют, что в условиях роста специализации и индивидуализации во всех сферах жизни любой государственный аппарат будет весьма отдален от индивида, от интересов региона, недостаточно учитывать специфику и интересы местных громад.
Экономическая самостоятельность вызывает ряд опасений. Однако, в условиях рыночной экономики регионам не выгодны изолированность или стремление к экономическому отделению. На смену таким подходам приходит принцип расширения межрегионального экономического взаимодействия на рынках товаров, услуг, труда и капитала. Кроме того формирование и реализация государственной региональной политики с учетом опыта и в соответствии с принципами региональной политики европейских государств становится важным шагом на пути включения экономики Украины в европейское экономическое пространство и интеграции в ЕС.
В свою очередь государство берет на себя функцию гармонизации региональных, межрегиональных и общегосударственных интересов, внедрения «правил игры» единых для всех и унифицированных стандартов по всей Украине, принимая во внимание европейские принципы субсидиарности, равных прав, ответственности регионов и центра.
На практике это означает, что передача части прав из центра в регионы означает и передачу средств из бюджета, которые должны подкрепить исполнения новых функций. Все полномочия должны быть четко закреплены и распределены между всеми уровнями власти.
Украина ещё с 2006 года (когда были проведены местные выборы) показала, что в обществе существует запрос на «дееспособные стратегии местного развития также на уровне отдельных городов и других административно-территориальных образований», – считают Екатерина Зубанева и Алексей Жак, авторы концептуальной работы «Разработка стратегий местного развития с учетом бюджетных ограничений».
Централизованная vs децентрализованная система бюджетных отношений
До последнего времени конкуренция шла между двумя проектами: централизованной и децентрализованной системой бюджетных отношений.
У централизованной системы есть свои плюсы: она достаточно эффективна в стабильных, развитых экономиках, однако и там она имеет низкую мобильность, поскольку невозможно быстро оценить и проанализировать ситуацию в рамках всего государства. Такая система не является лучшей для стран с развивающейся экономикой, так как обеспечивает стабилизацию, то есть удерживает экономику на одном уровне, без динамического развития.
Система децентрализации основана на принципе установлении значительной свободы для субъектов всех уровней власти. При такой системе региональные власти имеют широкий круг полномочий, в особенности в отношении использования соответствующих бюджетов. Значительная часть бюджета остается на местах, вместе с этим и часть обязательств переходит с государственных органов и бюджета на региональные и местные.
Преимуществами этой системы являются мобильность и маневренность, региональные и местные власти намного быстрей и полноценней анализируют сложившуюся экономическую ситуацию и способны принять более выгодное решение, а главное в более краткие сроки.
Недостатками децентрализованной концепции является то, что при высоком уровне коррупции она делает бюджеты регионов более уязвимыми. Однако это уже проблема устранения коррупции и поля для её воспроизведения, а не системы бюджетной децентрализации.
Экономическая децентрализация, разумеется, не может изолированно гарантировать увеличение качества жизни или успешность реформ в целом, но с приходом новых, эффективных управленцев сможет обеспечить перезагрузку ряда отраслей, которые традиционно присущи Одесскому региону. Для сельских районов экономическая децентрализация может стать надеждой на возрождение, ведь повышение уровня самостоятельности, собственный бюджет и среднесрочное планирование – это те факторы, которые могут привлечь инвестора в отличии от жестко регулированной централизованной системы.
Бюджетная децентрализация: первые результаты
Согласно принятому Закону «Про внесение изменений в Бюджетный кодекс Украины» местные бюджеты существенно расширили спектр средств, которые остаются в местных бюджетах. Таким образом, предусмотрена передача из государственного бюджета платы за предоставление административных услуг (кроме 50% административного сбора за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и их обременений и государственной регистрации юридических и физических лиц – предпринимателей), государственной пошлины; увеличение процента зачисления экологического налога с 35 до 80%; закрепление за местными бюджетами стабильных источников – налога на доходы физических лиц по новым нормативам (бюджеты городов областного значения, районов – 60%, областные бюджеты – 15%, бюджет Киева – 20%) и налога на прибыль предприятий частного сектора экономики (областные бюджеты – 10%).
Кроме того, произойдут существенные изменения в разграничении зачисления средств экологического налога (кроме налога, взимаемого за образование радиоактивных отходов). Согласно новому законодательству в государственный бюджет будет уходить только 20% поступлений, а в местные бюджеты – 80%, в том числе в областные бюджеты – 55%, сельские, поселковые, городские бюджеты – 25% и бюджет города Киева – 80%.
Кабинет Министров Украины запланировал в этом году получить доходов от уплаты экологического налога 4,6 млрд. грн., из которых местные бюджеты смогут осуществить расходы на сумму 3,754 млрд. грн.
Результаты первых шести месяцев показал, что по официальным данным, местные бюджеты увеличили доходную часть на 37%.
«За первое полугодие этого года поступления в общий фонд местных бюджетов составили около 44,6 млрд. грн., что составляет 60,7% от годового объема поступлений. Бюджетная децентрализация за первое полугодие 2015 года увеличила доходы местных бюджетов на 37%», – опубликовал официальные данные председатель Верховной Рады Украины Владимир Гройсман.
Что касается регионального разреза, то по информации народного депутата фракции «Народный фронт», члена Комитета по вопросам бюджета Павла Унгуряна, только Одесса дополнительно получила 1,1 млрд. грн. в бюджет города, а такой небольшой город-спутник Одесса Южный – 55 млн. грн. Существуют, однако, и проблемы перераспределения дополнительных финансовых средств в бюджетах районов, что связано с разной степенью выгодности их географического положения.
«Необходимо договориться о перераспределении внутри района средств между населенными пунктами, которые собираются за счет дополнительного акциза, чтобы те населенные пункты, которые находятся на трассах и автодорогах и имеют на своей территории автозаправочные станции, магазины, гостиницы – могли делиться с населенными пунктами, которые не имеют этой доходной части», – подчеркивает политик.
Впрочем, реформа имеет не только позитивные моменты. Ряд налогов дают совсем незначительные поступления в местные бюджеты (например, в Одессе новые автомобили с большим объемом двигателя), что дает пищу для критиков данной реформы.
