Реформа децентрализации является одной из наиболее болезненных в Украине. Её в штыки воспринимают некоторые политические деятели, критикуют эксперты, но она является важной составляющей частью приведения законодательства Украины к европейским нормам. Оставшееся в наследие от Советского Союза административно-территориальное деление далеко не всегда оправдывает себя в нынешней ситуации. Суть реформы понятна и проста – сделать административные образования более конкурентоспособными, привлекательными для инвесторов. Но при этом необходимо соблюдать региональные особенности, культурную память административных территориальных образований. Для того, чтобы понять суть преобразований и проследить динамику реформирования в сфере децентрализации «Информер» обратился к экспертам в данной области.
Объединение громад – первые результаты
Децентрализация обговаривалась в Украине с первых лет независимости. Основные преимущества децентрализации, со стороны её сторонников, заключаются в следующих пунктах: отход от советской системы централизованного контроля, который трансформировался в коррупционный аппарат, обеспечение более эффективного регионального развития страны, упрочнение демократии путем уполномочивания местных органов власти принимать решения по местным вопросам, развитие чувства ответственности на местах, возможность общенациональному правительству сосредоточиться на общенациональных вопросах, повышая его эффективность.
«Это сложный процесс, ведь с начала работы прошло всего четыре месяца, а расчеты показывают, что необходимо девять месяцев, чтобы увидеть первые результаты», – подчеркивает Юрий Ганущак, член экспертной комиссии, созданной президентом и эксперт Реанимационного пакета реформ.
Юрий Ганущак, третий слева
В целом за истекший период было объединено 159 громад. Правда, далеко не все из них отвечают высоким требованиям. Об этом разработчики законопроекта также знают и считают, что результат более чем достойный учитывая крайне сжатые сроки реализации и излишнюю политизацию процесса.
«Результат в 159 громад – впечатляющий! Но не все громады отвечают критериям способности. Готовых к выполнению своих обязанностей – 79. Если будут внесены изменения в документы перспективного плана, то ещё 30 будут добавлены в этот список. Около 40 будут неспособными в любом случае, ведь они не имеют необходимой инфраструктуры», – поясняет Юрий Ганущак.
В Одесской области пока объединилось восемь громад, из которых шесть в целом отвечают требованиям, которые разработали разработчики законопроекта. По двум громадам есть определенные опасения и им статус «способных» дали авансом.
«Есть вариант, что присоединятся несколько сельских советов и громада станет состоятельной с точки зрения инфраструктуры. Теперь все зависит от жителей и власти», – считает Юрий Ганущак.
Процесс децентрализации является добровольным, но без образования анклавов. Первичной единицей системы административно-территориального устройства станет громада. На громады будет поделена вся территория Украины. В состав громады будет входить поселение или несколько поселений (сел, поселков, городов). Громады будут созданы Верховной Радой заново согласно закону. Несколько громад будут составлять район. АР Крым и области будут называться регионами.
«Есть перспективный план, который основывается на том, что все громады должны быть способными. Поэтому громады формируются в зоне достижения – 15-20 км. 400 кв. км. это средний показатель, это квадрат 20 на 20 км. Самая большая громада в Одесской области – это Балтская, весь район без одной сельской рады», – говорит Юрий Ганущак.
По мнению эксперта, реформа децентрализации сможет привести в Украину дополнительные инвестиции, кроме того согласно законодательным нововведениям громады получат большой пакет полномочий и финансов, в том числе налоговые поступления в виде 60% от налога на доходы физических лиц.
Реформа децентрализации нуждается в изменении Конституции
По мнению ряда экспертов крайне необходимо изменения в сфере децентрализации закрепить в Конституции Украины. Это должно идти параллельно с повышением правовой культуры населения страны, т.к. согласно социологическим исследованиям только 8% опрошенных читали Конституцию, часть что-то слышала о ней, а 49% никогда не открывали Основной Закон Украины.
«Что нужно изменить в Конституции? В первую очередь определение административно-территориальных единиц (это должны быть три уровня: громада, район и регион). И изменить статьи (Ст. 118-119) относительно местных государственных администраций вне зависимости от изменения названий. Для успешности реформы следует изменить распределение полномочий возложенные сейчас на районные и областные администрации. Собственно ради этого и писались законы «О местном самоуправлении», «Про административно-территориальное устройство», «Про местные государственные администрации», об изменение в бюджетные налоговые кодексы. Ход реформы должен был начаться с принятия поправок о внесении изменений в Конституцию, что давало бы правовую основу реформам», – делится своим мнением Игорь Колиушко, глава Центра политико-правовых реформ, главный эксперт группы «Конституционная реформа» Реанимационного пакета реформ
Игорь Колиушко – справа
Кроме того, статья 132 проекта изменения Конституции заключает в себе важную норму о том, что административно-территориальное устройство основывается на принципах «повсеместности и способности местного самоуправления». Именно эта норма призвана устранить практическую проблему земель, которые находятся за пределами населенных пунктов и управляются государством. Если статья будет принята именно в этой редакции, то право собственности на такие земли будет принадлежать территориальным громадам, что позволит увеличить поступления в местные бюджеты.
Однако, ни парламентарии, ни президент, не особо спешат активизировать процесс изменений Конституции Украины. По словам Игоря Колиушко президенту понадобилось пять месяцев, чтобы создать Конституционную комиссию.
«Уже три с половиной месяца в парламенте критикуют это законопроект, но никто не занимается тем, чтобы его изменить. Мы предлагаем депутатам его доработать», – подчеркнул Игорь Колиушко текущую ситуацию на круглом столе посвященному проблемам децентрализации, который прошел в Одессе.
Статус оккупированных территорий на Востоке Украины и реформа децентрализации
Серьезные дискуссии вызывает пункт 18 Переходных положений Конституции под названием «Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областях определяются отдельным законом».
Можно сказать, что пункт 18 не является чем-то принципиально новым, поскольку нынешняя редакция Конституции предусматривает учет исторических, экономических, географических особенностей регионов в территориальном устройстве Украины. Таким образом, статья 132 действующей Конституции выражает определенным образом пункт 18.
Чаще всего данное положение, которое вызывает критику и споры, ассоциируют с принятым к исполнению положению Резолюции Совета Безопасности ООН №2202 от 17 февраля 2015 года, которое предусматривает «комплексные мероприятия по выполнению Минских договоренностей». Резолюция является обязательной для всех стран-членов ООН согласно статуту организации.
Пункт 18 касается «отдельных районов Донецкой и Луганской областей», которые в свою очередь определены Постановлением парламента от 17 марта 2015 года. Именно эти территории названы «временно оккупированными».
Согласно статье 10 действующего Закона Украины «Про особый порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» от 16 сентября 2014 года с изменениями от 17 марта 2015 года, он вступает в силу в полном объеме только после выполнения ряда условий. Среди них: выведение всех незаконных вооруженных формирований, обеспечение прозрачности выборов, недопущение ограничений для наблюдателей. Более того, законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины в части децентрализации власти предусматривает проведение очередных выборов, в том время как внеочередные могут быть объявлены только Парламентом.
Оппоненты законопроекта приводят аргументы, что согласно нему будут реализовываться такие положения, с которыми они не согласны, а именно освобождение от уголовной ответственности членов вооруженных формирований, роль органов местной власти в назначении судей и роль «народной милиции». Эксперты заявляют, что это не так и каждый из описанных выше пунктов должен будет урегулироваться дополнительным законом.
Перспективы реформы
В настоящее время нет полной уверенность, что депутаты Верховной Рады подержат изменения к Конституции, и децентрализация будет реализовываться именно в том объеме, в котором она заложена в законопроекте. На этапе предварительного голосования законопроект набрал 265 голосов «за», когда как 16 июля, когда голосовали за включение его в повестку дня «за» было отдано 288 голосов. Учитывая, что для принятия поправок к Конституции необходимо большинство минимум в 300 голосов, а также учитывая непростую ситуацию в парламенте, то прогнозировать скорое принятие законопроекта не берутся даже самые осведомленные эксперты.
По мнению эксперта группы «Конституционная реформа» Реанимационного пакета реформ, Ивана Лукери, в настоящее время необходима широкомасштабная кампания в СМИ, чтобы общество поняло важность конституционного процесса, поняло его суть и увидело, что он открытый. Также немаловажным является борьба с мифами, которыми обрастает данный законопроект.
«Начали развивать миф о централизации и узурпации власти. Но если спросить местные органы власти, то на уровне маленьких городов, сел – то они не видят никакой угрозы со стороны изменений. Их не волнует, как префект будет контролировать их действия и решения. Им важно, чтобы были упразднены районы, и чтобы было надлежащее финансирование», подчеркивает Иван Лукеря.
В любом случае реформа децентрализации должна завершиться до 1 марта 2018 года. Эта дата является граничным сроком для ликвидации местных государственных администраций и передачи их полномочий а) исполнительным комитетам районов и областей, б) префектам.
Таким образом, ближайший срок принятия законопроекта – четвертая очередная сессия Верховной Рады, которая начнется 16 февраля 2016 года. В случае досрочных парламентских выборов процесс утверждения законопроекта начнет сначала.
