Реформа местного самоуправления – это то, что надо было сделать ещё «вчера». Кризис представительства власти, проявляющийся в том, что далеко не все интересы имеют реальное представительство в органах государственной власти, а также кризис легитимности институтов власти, проявляющийся в недоверии со стороны населения – косвенные следствия этого упущения.
Ситуация в последнее время значительно поменялась: аннексия автономной республики-полуострова, а также война на Востоке страны не создают благоприятных условий для проведения курса реформ, но кричат об их необходимости.
Децентрализация, объявляемая почти что в каждом документе по данному вопросу, предполагает демонополизацию публичной власти.
В предвыборных программах партий, которые прошли в парламент был заявлен курс на реформу самоуправления.
В частности, «Народний фронт» поместил «децентрализацию и развитие местного самоуправления» в блок «Политическое развитие», наряду с перенятием европейских стандартов управления и существенного ограничения коррупции. Подчеркивается и вектор децентрализации финансовых отношений между «центром» и «периферией».
Однако в БПП про реформу местного самоуправления ничего не сказано, кроме косвенно упомянутой гарантии контроля за властью, в том числе и местной, со стороны граждан.
«Самопоміч» акцентирует внимание на усилении веса местного самоуправления в системе власти Украины, а также на максимальном приближении власти к потребностям человека.
В программе «Радикальной партии» про местное самоуправление, по-видимому, не сказано ничего. А между тем, война, на которой активно пиарится партия, есть одно из следствий плохо налаженной политической коммуникации из периферии в центр…
В Статуте БЮТа неудобоваримо обозначено «усиление роли парламентаризма и самоуправления и развития социально ориентированной рыночной экономики путем политического влияния на деятельность по этим направлениям органов государственной власти и местного самоуправления, представительства в этих органах и участия в выборах всех уровней». А в программе – проведение реформы местного самоуправления, «которая даст более широкие права территориальным общинам в соответствие с Европейской хартией местного самоуправления. Эта реформа предполагает ликвидацию районных и областных государственных администраций вместе с их головами». Значит, ликвидировать вместе с головами, а управлять областью или районом буду избранные местными жителями депутаты и главы соответствующих советов.
Читайте также на «Информер»: Сотрудничество в Еврорегионе Нижний Дунай: перспективы для Одессы и всего региона
Коалиционное соглашение, подписанное 21 ноября, закрепляет принцип субсидиарности, при этом перечень полномочий органов местного самоуправления районного и областного уровней обговаривается публично. Однако это формальная сторона, как и то, что изменения будут руководствоваться Европейской хартией местного самоуправления.
Плюсы или более конкретные шаги:
· на протяжении 1 квартала 2015 года планируется внести соответствующие изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, а также другие законы, что поспособствует ресурсному обеспечению органов местной власти.
· Расширение доходной базы местных бюджетов, определение единых нормативов отчислений с налога на доходы физических лиц и налога на прибыль субъектов частного сектора экономики в соответствии с каждым видом местных бюджетов.
· Введение горизонтальной системы выравнивания возможностей местных бюджетов по доходам.
· Определение критериев формирования административно-территориальных единиц базового уровня (громад) с учетом их материально-финансовой возможности для обеспечения доступности основных публичных услуг, которые предоставляются на территории громады.
· Устранение дублирования полномочий центральных органов исполнительной власти и местных государственных администраций.
Общая стратегия реформы: деконцентрация полномочий и децентрализация власти.
Цели: качественное распределение полномочий во избежание злоупотреблений, введение принципов, позволяющих решать проблему «на месте», а не передавать её в центр.
Значительными минусами такого перечня заданий может быть их формальный и технический характер, не предполагающий алгоритма конкретных действий по их осуществлению, а также материальных и кадровых ресурсов на проведение реформы, особенно кадровых: профессиональных и заинтересованных.
Разработаны новые редакции законов «О местном самоуправлении в Украине» и «О местных государственных администрациях», законопроект «Об административно-территориальном устройстве» и сопутствующие им изменения в Бюджетный кодекс Украины. Эти документы логично было бы принимать поэтапно, в зависимости от заинтересованности субъектов власти к проведению быстрых изменений в Конституцию.
Существует, к тому же, небольшое правовое противоречие между конституционным определением базового субъекта местного самоуправления – территориальной громады и закреплением в базовом законе. Статья 140 Конституции Украины определяет территориальную громаду как жителей: «Местное самоуправление является правом территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины…».
Таким образом, Конституция признаёт формирование местного самоуправления «снизу», за счет самоорганизации жителей. Закон «О местном самоуправлении» жестче определяет базовый субъект местного самоуправления как территориальную громаду – жителей, объединенных постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр.
Таким образом, законодательно нужно определиться с самой концепцией местного самоуправления: право общин на объединение либо признаётся за ними, либо громады наделяются таким правом государством.
Читайте также на «Информер»: Первоочередные реформы в сфере малого бизнеса: украинские реалии и международные стандарты
Необходимо реорганизовать субрегиональный уровень – район, неспособный для предоставления базовых социальных услуг. Уменьшение количества территориальных субъектов и громад вследствие аннексии Крыма, также отсутствие контроля за громадами Востока Украины вследствие военных действий значительно усложняет и без того судорожное «ведение реформы», если можно так сказать.
Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, поданная на экспертизу в Совет Европы и утвержденная распоряжением Кабинета Министров Украины 1 апреля 2014 года, например, исходит из анализа всех территориальных громад, в том числе и АР Крыма.
Концепция предполагает сократить количество громад, укрупнив их до 1500 (вместо 11520), а районов – до 100 (вместо 490), введя на уровне исполнительной вертикали, наряду с областной и районной администрациями, советы со своими исполнительными комитетами. Однако как именно будут перераспределены полномочия между администрацией и советом и не будут ли они входить в конфликт, не сказано.
Что касается опыта других стран, то Украину часто сравнивают с Польшей. Ясное дело, такое сравнение обычно проходит в пользу Польши. Два государства с разными культурно-историческими условиями и опытом демократического развития, тем не менее, часто оказываются сравниваемыми в сфере реформ. 31 марта министр регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Владимир Гройсман заявил, что Украина в реформе МС будет руководствовать опытом Польши. Напоминаем, что в Польше 16 воеводств, которые делятся на повяты, а повяты – на гмины. Следствием реформы в Польше стала передача государственной собственности в местную, а затем – в коммунальную.
Анатолий Кулик, участник делегации представителей органов местного самоуправления в Украине, отмечает некоторые основы польского опыта: «В Польше только часть местных и региональных задач реализуется правительственной администрацией, непосредственно подлежат Совету Министров, премьер-министру или отдельным министрам. Основное количество административных задач, не имеющих общегосударственное значения, выполняется территориальным самоуправлением в лице органов самоуправления, подчиненных местному или региональному сообществу, которая представляет ее интересы. С 1 января 1999 года в Польше существует трехступенчатая структура территориального самоуправления: гмина-повят-воеводство. Что характерно, польское территориальное самоуправление не имеет иерархической структуры. Гмина, повят и воеводство независимы друг от друга и вместе подчиняются контролю исключительно со стороны государственной администрации, региональных счетных палат в пределах, определенных законом…».
Юрий Ганущак, эксперт в сфере местного самоуправления, так прокомментировал тенденцию к реформе в 2014 году: «Все нормативные акты и меры должны быть приняты и реализованы уже в 2014 г. с тем, чтобы выборы в местные советы прошли на новой пространственной основе и с новыми компетенциями органов власти», – отметил он в своей статье для «Зеркала недели. Украина», опубликованной 23 марта.
И добавил: «Проведение административно-территориальной реформы также зависит от политической воли. Опыт других стран свидетельствует, что более благодарную реформу и не придумаешь, поскольку «перетряски» подлежит вовсе не любимая народом бюрократия, и без того каждые пять лет переживает небольшое землетрясение в результате выборов.
Читайте также на «Информер»: Нефтепровод Одесса-Броды. Спасет ли этот проект договор об ассоциации с ЕС?
С хорошей административной и медийной подготовкой проведения необходимых изменений не потребует больших вложениях и массовые увольнения служащих…». Ю. Ганущак резюмирует: «Наконец, крайне болезненный для чиновников процесс изменения места работы можно провести в два этапа. Первый заключается в добровольном объединении территориальных общин, по решению советов. Соответствующий законопроект предусматривает, что областные советы утверждают т.н. Перспективный план формирования дееспособных общин, промоделированный в соответствии с требованиями, определенными правительством к таким административно-территориальным единицам.
Следовательно, государственную финансовую поддержку будут получать те новообразованные общины, которые полностью будут вписываться в такой план. Конечно, массового процесса объединения, как свидетельствует опыт других стран, нельзя ожидать, но в политическом плане переход к полноценной реформе будет более мягким…».
В заключение нужно сказать, что слишком простым было бы сводить такую реформу к расширению полномочий местной власти, а также к уточнению функций и финансовой части, ведь реформа местного самоуправления входит в противоречие с формированием властной вертикали, а также усложняется необходимостью проведения одновременно административно-территориальной реформы.
А уж чей опыт брать на вооружение и брать ли вообще, учитывая разность политических культур и исходных условий, а также с тем, чтобы реформа не была заимствованием или имитацией – вопрос широкой дискуссии экспертов и учёных.
Ксения Селина
