Первоочередной обязанностью государства является гарантия предоставления гражданам государственных услуг, таких как здравоохранение, образование, социальное обеспечение, социальное страхование, жилищно-коммунальные услуги, общественный транспорт, личная безопасность. Стремление обеспечивать своих граждан высоким качеством этих услуг и по самой низкой цене с обеспечением равенства и справедливости в их предоставлении должно быть приоритетным для любого правового демократического государства, которое заботится о собственном благополучии в долгосрочной перспективе.
Почти все эти вопросы лучше всего решают органы власти, которые находятся ближе всего к гражданину. Это и является главной целью реформы местного самоуправления – децентрализация власти и государственных финансов. Украина должна твердо сохранять унитарный характер, однако в основе принятия государственных решений должен быть заложен принцип приоритетности низших звеньев.
Именно поэтому одесскими представителями коалиции «Прозрачные советы» в августе 2015 года был проведен анализ ряда нормативно-правовых актов Одесского областного совета. Одним из ключевых документов, подлежащим детальной проверке, стал Регламент Одесского областного совета VI созыва. Именно Регламент является основным правовым документом, который, помимо прочих законных и подзаконных актов, устанавливает порядок подготовки, созыва, проведения пленарных заседаний областного совета и решения других процедурных вопросов его деятельности, органов, депутатов, должностных лиц в соответствии с их полномочиями, установленными Конституцией и законами Украины. В результате анализа стало очевидно, что Регламент VI созыва не соответствовал многим традиционным для европейского муниципального права нормам, а в некоторых своих положениях и вовсе был далек от понимания процессов децентрализации власти.
В первую очередь, эксперты отметили низкий уровень прозрачности в организации рабочего процесса Одесского областного совета (ограниченный доступ граждан на пленарные заседания и заседания депутатских комиссий) и частичное отсутствие практики предоставления необходимой отчетности (протоколов Президии областного совета). Кроме того, отсутствовал доступ к персональной информации депутатов (налоговые декларации депутатов и данные о помощниках-консультантах не предоставлялись вообще) и наличие в Регламенте «слепых пятен», то есть современных практик, которые вообще никак не были реализованы (не была освещена процедура разрешения конфликта интересов и практика электронных закупок, а норма об обязательной прямой видео-трансляции заседаний Президии и депутатских комиссий и вовсе не была прописана). Все эти моменты негативно отразились на заключении экспертов и привели к созданию так называемого плана действий по внесению ряда изменений и дополнений в существующие нормативно-правовые акты Одесского областного совета, в том числе и в его Регламент.
Мнение экспертов коалиции «Прозрачные советы» основывалось на убеждении, что полномочия местных и областных органов власти должны быть полными и исключительными. Четкая законодательная регламентация процесса передачи властных полномочий на низшие уровни иерархии является сегодня приоритетом для нашего государства. На основании этого был дан ряд рекомендаций по согласованию Регламента с нормами и принципами реформы местного самоуправления и приведению его положений в готовность к децентрализации системы власти. Если к этой задаче подойти ответственно и эффективно, то для ее выполнения потребуется не более года; период вступления изменений в действие продлится еще год.
Данный план действий был одобрен многочисленными представителями политических партий, которые принимали участие в местных выборах 25 октября 2015 года. Региональные лидеры крупнейших политических партий засвидетельствовали свою готовность к переменам и верность новым принципам работы Одесского областного совета, подписав план действий, положения которого должны были быть учтены в Регламенте Одесского областного совета VII созыва, первая сессия которого состоялась 12 ноября 2015 года.
Удалось ли все же привести новый Регламент в соответствие современным нормам? Стало ясно уже из детального анализа, проведенного представителями коалиции «Прозрачные советы».
Регламент VI созыва, несмотря на ряд усовершенствований, все же не смог включить в себя те нововведения, которые должен содержать современный, отвечающий всем нормам европейского права, законодательный акт. И дело тут не столько в отсутствии знаний и понимания того, как должен выглядеть документ, регулирующий процесс работы всего областного совета. Как выяснилось на практике, дело состояло в нежелании самих депутатов вносить существенные корректировки в основы функционирования законодательного процесса. Стоит все-таки отметить, что Регламент VI созыва принимался еще задолго до событий, подтолкнувших нашу страну к радикальным реформам, а потому упрекать его в несовершенстве, казалось бы, не было достаточных оснований. Таким образом, именно Регламент нового созыва должен был стать ключевым примером трансформации общества на законодательном уровне.
Тем не менее, к всеобщему разочарованию, новый документ оказался блеклой копией своего предшественника и не отразил существенных изменений. Более того, в нем сохранились некоторые критические нормы, которые давно уже можно считать архаизмами, а многие актуальные положение по-прежнему остаются не освещены. Можно утверждать, что Регламент VII созыва не отличается своей прогрессивностью.
Для начала стоит упомянуть, что в нынешнем Регламенте, несмотря на ряд замечаний, до сих пор отсутствует описание такой ситуации, как конфликт интересов. А именно, не определен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов, не прописан порядок о самостоятельном заявления о конфликте интересов депутатами областного совета, как это предусмотрено ч.1 ст.35 ЗУ «О предотвращении коррупции» и ч.1 ст.59/1 ЗУ «О местном самоуправлении».
Конфликт интересов на государственной службе возникает вследствие существования возможностей для злоупотребления властью. Распоряжение властью и участие в управлении предоставляют государственным служащим возможности распоряжаться значительными материальными и человеческими ресурсами, иметь широкий доступ к информации, кардинально влиять на судьбу конкретного человека, то есть в государственном управлении потенциально существуют условия для возникновения конфликта интересов. Для того чтобы избежать возникновения или углубления конфликта интересов на государственном уровне, необходимо внедрить следующие основные элементы:
– четкое и реалистичное разъяснение отношений, которые могут приводить к ситуации конфликта интересов;
– предоставление необходимой информации институтам государственной власти о возможности возникновения ситуации конфликта интересов;
– разработка методик для определения нарушения, связанного с конфликтом интересов и соответствующих мер воздействия за невыполнение этих методик;
– информирование институтов государственной власти в отношении требований, стоящих перед ними по выявлению и декларированию ситуаций, связанных с конфликтом интересов;
– создание механизмов текущего контроля для выявления нарушений политики и учета преимуществ, которые могут получить государственные институты от ситуации конфликта интересов.
Эти нормы должны быть в обязательном порядке закреплены в Регламенте VII созыва, так как наличие конфликта интересов создает риск для эффективного функционирования государственного аппарата в условиях децентрализации и может привести к откату существующих законодательных достижений.
Существенным изъяном в Регламенте нового созыва также является ограниченный механизм свободного доступа граждан на пленарные заседания. В документе указано, что присутствующими на пленарных заседаниях могут быть только приглашенные, либо предварительно утвержденные лица, что противоречит п.4 ч.1 ст.3 ЗУ «О доступе к публичной информации» и ч.16 ст.46 ЗУ «О местном самоуправлении». Данное упущение позволяет существенно ограничить круг лиц, желающих посетить пленарные заседания Одесского областного совета. Более того, эта не до конца проработанная норма создает дополнительные препятствия в виде обязательной заблаговременной регистрации и получения приглашения для всех граждан, желающих присутствовать на пленарном заседании. Стоит ли говорить, что Регламентом так же не предусмотрен свободный доступ граждан на заседания постоянных депутатских комиссий, что так же противоречит п.4 ч.1 ст.3 Закона Украины «О доступе к публичной информации». Более того, отсутствует ряд таких важных норм, как заблаговременное информирование о заседании постоянной депутатской комиссии областного совета, что вместе с отсутствием свободного доступа на заседания, дает возможность полностью нивелировать контроль над деятельностью комиссий.
Дополнительным замечанием стоит отметить отсутствие в Регламенте нормы, описывающей практику обнародования протоколов заседаний Президии областного совета. В то время как протоколы пленарных заседаний и заседаний постоянных депутатских комиссий являются обязательными к обнародованию, протоколы Президии по-прежнему не доступны общественности, что накладывает существенный отпечаток на качество ее работы. По мнению экспертов, этот недостаток можно было бы устранить, внеся дополнительную норму в Регламент, обезопасив тем самым работу Президии от излишнего подозрения. Особенно это актуально сейчас, когда восстановление доверия к институтам власти является государственным приоритетом.
Необходимо отметить и ряд позитивных изменений в Регламенте VII созыва, а именно:
– внесена норма, соответствующая ч.1,3,4, 8 ст.16 ЗУ «О статусе депутатов местных советов», обязывающая депутатов периодически, но не реже одного раза в год, отчитываться о своей работе перед избирателями соответствующего избирательного округа или объединениями граждан. Отчеты и встречи депутатов местного совета с избирателями освещаются средствами массовой информации.
– утвержден механизм увольнения председателя областного совета (ч.4 ст.55 ЗУ «О местном самоуправлении»)
– по-прежнему отсутствует норма о визуализации и публикации расходов бюджета по сферам, учреждениями и организациями. Однако, стоит отметить, что в этот раз сам бюджет представлен для ознакомления на сайте с дополнениями, позволяющими получить соответствующую информацию.
– существующая норма о стенографировании пленарных заседаний по-прежнему не включает требование обязательного обнародования стенограмм, что ухудшает качество контроля над государственными органами власти.
Проблема реформирования местного законодательства должна быть решена как можно быстрее, ведь неэффективные нормативно-правовые акты будут тормозить процесс децентрализации, и искажать его результаты. Необходимо понимать, что в случае неготовности местных советов встретить реформу децентрализации власти и государственных денег в рамках конституционной реформе в Украине, ситуация на местах неизбежно может осложниться.
В стране станет больше людей, которые будут иметь право участвовать в процессе принятия решений. Будет гораздо труднее заставить специализированные учреждения по борьбе с коррупцией держать их под контролем. Ожидается, что для такой ситуации все же будут разработаны эффективные средства защиты.
Александр Замковой
