В теории механизм функционирования императивного мандата закрепляет возможность досрочного отзыва депутатов, если они не оправдали доверие избирателей. Это, на первый взгляд, решает проблему общественного контроля над депутатами, которые используют время пребывания в Раде исключительно как ограниченный срок своего ускоренного обогащения.
С помощью императивного мандата депутат становится ответственным перед избирателями и может быть отозван в результате превышения своих полномочий. В том числе, может действовать запрет на выход из фракции, если депутат избирался по партийным спискам.
Владимир Гройсман предлагает законопроект №2300 «О внесении изменений в некоторые законы Украины об организации работы Верховной Рады Украины» от 4 марта 2015 года.
Законопроект предлагает новую редакцию п. 4 статьи 59 Регламента ВР, чтобы лишать депутатского мандата тех парламентариев, кто после избрания в Раду:
– отказывается входить в состав фракции той политической партии, которая включила его в свой предвыборный список, либо выдвинула по округу;
– по личной инициативе выходит из состава «родной» фракции.
Таким образом, речь идёт о реанимации такого понятия как «императивный мандат», теоретически действовавшего в 2006-2010 годы, когда Украина была парламентско-президентской республикой в первый раз. Информационным поводом послужил скандал вокруг исключения Сергея Мельничука из фракции Радикальной партии Олега Ляшко с последующей дракой между ними.
Другой вопрос: каков механизм лишения депутатского мандата? Он не прописан в законопроекте, хотя и составляет его суть. Если решение об исключении депутата из фракции или из партии принимается на партийном съезде, то решения съезда партии не имеют юридической силы для граждан Украины… В соответствии со статьёй 81 Основного Закона Украины в случае невхождения народного депутата Украины, избранного от политической партии в состав депутатской фракции этой политической партии или выхода народного депутата Украины из состава такой фракции его полномочия прекращаются досрочно только на основании закона по решению высшего руководящего органа соответствующей политической партии со дня принятия такого решения. Однако пока что отсутствует закон, который бы предусматривал порядок, сроки и процедуры досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины при наступлении обстоятельств, предусмотренных этой статьей Конституции Украины.
Украинский политолог Владимир Цыбулько, комментируя инициативу введения императивного мандата, отмечает, что когда была угроза выхода менее влиятельных фракций и депутатов, то такие инициативы не принимались. Сейчас, когда возникла угроза выхода депутатов из фракции «БПП», в парламенте заговорили об императивном мандате. Эксперт напоминает, что поправки, которые были внесены сразу после Майдана, обязывали депутата сразу после избрания войти в состав фракции. Фактически выход из фракции – это такое же нарушение, как и невхождение в нее. То есть, императивный мандат – это рычаг, который можно оформить через Регламент ВР, а политическое «тушкование» было основой режима Януковича.
Экс-депутат Юрий Сиротюк заявляет, что недопустимо менять политическую ориентацию, если депутат идёт по списку определенной партии. В Украине была массовая практика «тушкования». «В Конституции, к которой мы вернулись, предусмотрен императивный мандат. Если это внефракционный депутат, то нормально, что ты вступаешь в какую-то партию, а затем решаешь выйти из нее. Однако, если ты уже прошел по списку фракции, то должен нести ответственность. Политическое «тушкование» – это один из поводов наличия диктатуры Януковича. Если говорить о случае с Мельничуком, то мне кажется не предусмотрено действием императивного мандата, когда фракция сама исключает одного из членов», – продолжает экс-депутат.
Напомним, Первый заместитель Председателя Верховной Рады Андрей Парубий отметил, что именно императивный мандат может стать предохранителем дестабилизации работы парламента. Политик считает, что проблема заключается не просто в драках, драка Ляшко и Мельничука была попыткой дестабилизации парламента. Лучшим предохранителем был бы императивный мандат, как считает Парубий.
На наш взгляд, закрепление депутатской этики – лучший предохранитель от дестабилизации парламента. Например, превентивной мерой может послужить и введение санкций (запрет на посещение заседаний и выступление с трибуны, взыскания и денежные штрафы) за нарушение парламентской дисциплины. Императивный мандат может стать оружием для того, чтобы убирать неугодных и несогласных.
Андрей Парубий также отметил, что вероятность ввода императивного мандата будет обсуждаться в парламенте, но предвидит, что дискуссия будет непростой. Почти все эксперты ЕС считают, что введение императивного мандата неприемлемо для европейской практики, они считают, что никто не может иметь права лишать человека мандата.
Он добавил, что такая позиция европейских экспертов серьезно влияет на дискуссию относительно ввода императивного мандата в Украине, а потому политик не уверен, что украинскому парламенту удастся набрать необходимое количество голосов по этому вопросу.
В апреле 2014 года Арсений Яценюк, уже будучи премьер-министром Украины, выступал за отмену императивного мандата в новой Конституции. По мнению Яценюка, наличие императивного мандата сужает права народного депутата, поэтому при изменениях к Конституции элемент императивного мандата должен быть отменен.
Надо-таки отметить, что в Европе данная практика не приветствуется. Конституции западных держав могут даже содержать прямой запрет на принудительное лишение депутатского мандата.
Например, Конституция ФРГ запрещает императивный мандат, делая ударение на том, что депутаты руководствуются только своей совестью (благо, она у них есть): «Депутаты германского Бундестага избираются всеобщими, свободными, равными и тайными выборами. Они являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести» (ст. 38).
В статье 27 Конституции Франции написано прямо: «Всякий императивный мандат – недействителен».
Статья 67 испанской Конституции говорит о том, что члены Генеральных кортесов «не связаны императивным мандатом».
Такую же норму содержит и Конституция Италии: «Каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата» (ст. 67).
Таким образом, императивный мандат противоречит принципу народного представительства и в мировой практике императивный мандат – это не правило, это – редкое исключение. Страны, где императивный мандат всё же закреплен в Конституции и законах, можно разделить на две группы.
Первая группа – это социалистические государства (Вьетнам, Китай, КНДР и Куба).
Вторая группа – страны третьего мира (например, Нигерия, Индии и Вануату).
Именно в Индии депутат потеряет свой статус, только если совершит переход из одной партии в другую, и это закреплено в 52 поправке к индийскому Основному Закону. В Европе единственное исключение – это Португалия. Конституция Португалии гласит, что депутаты лишаются своих мандатов, если «становятся членами другой партии, от которой они не баллотировались на выборах», что близко к сегодняшнему пониманию императивного мандата в Украине, согласно законопроекту Владимира Гройсмана.
Что касается рисков введения императивного мандата, то среди них можно назвать существенное искажение результатов выборов с помощью депутатских отзывов. Надо помнить, что нет такой конституционной нормы, которую в Украине нельзя было бы извратить в чьих-либо властных интересах. Принятие такой нормы может поставить парламент в зависимость от кулуарных процессов, и сделать его управляемым в «ручном режиме». Особенно это следует учитывать при нынешней тенденции функционального превалирования Кабинета Министров над Верховной Радой.
Ксения Селина
