Децентрализация – один из фундаментальных принципов системы государственного управления европейских стран. В ее истоках лежит гипотеза теории менеджмента о том, что сужение круга задач приводит к повышению качества их выполнения и улучшению результатов работы.
Именно поэтому центральные правительства пытаются максимально разгрузить себя от локальных функций, которые лучше выполняются органами местного самоуправления. На национальном уровне остаются вопросы национальной обороны, макроэкономической политики, денежно-кредитной сферы, судебной системы, сферы транспорта.
А такие сферы, как: образование, медицина, коммунальное хозяйство и коммунальные коммуникации, пожарная безопасность, благоустройство, охрана правопорядка – передаются на местный уровень.
Вне политического контекста децентрализация представляется весьма перспективной идеей, реализация которой может пойти на благо государства. Этот процесс позволит, возможно, укрепить центральную власть, предоставив ей возможность сконцентрировать внимание и ресурсы на задачах общенационального уровня. Мелкие текущие вопросы смогут быть эффективно решаемы и на местном уровне, что и предполагает принцип субсидиарности.
Логично, что реальная децентрализация государственного управления всегда сопровождается передачей органам местного самоуправления эквивалентных финансовых источников. И как раз передача полномочий без соответствующего расширения их финансовой базы свидетельствует о превращении органов местного самоуправления в институты, проводящие политику центральной власти.
При отсутствии средств органы местного самоуправления не имеют влияния, а ведущую роль в вопросах регионального развития продолжает играть государство. Такую модель можно назвать «кажущейся децентрализацией».
Преимущества децентрализации таковы:
-верхушка исполнительной власти занимается системными задачами;
-местная управленческая элита становится более продуктивной;
-бюджетная децентрализация повышает эффективность использования бюджетных средств.
Сегодня требования децентрализации и её необходимость является сердцевинным содержанием конституционной реформы.
Генеральный секретарь Совета Европы Турбьерн Ягланд считает, что Минские соглашения-2 предлагают основу для эффективного прекращения огня, но очевидно, что многое еще предстоит сделать. Ягланд выражает надежду о том, что соглашение может проложить путь к политическому решению через процесс конституционной реформы, которая пройдет путем необходимой децентрализации в полном соответствии с территориальной целостностью и суверенитетом Украины, и на основе европейских стандартов.
Напомним, что Пётр Порошенко назвал требования России «неприемлемыми: «Несмотря на жёсткое настаивание, ни на какой статус автономии мы не пошли. У нас на сегодняшний день подчеркнуто, что мы будем это делать в рамках конституционных изменений по децентрализации. Также ни на какой компромисс по федерализации мы не пошли», – заявил Президент, комментируя подписание договора по итогам переговоров в Минске.
Председатель Верховной Рады Владимир Гройсман подчёркивает, что местные выборы на территории всего государства, в том числе на Донбассе, должны состояться на основании конституционной реформы, которая должна быть завершена до октября текущего года, с внесением соответствующих изменений в законодательство в части децентрализации.
По его словам, украинская сторона готова в полном объеме выполнять Минские договоренности. Он отмечает, что никаких альтернатив Мирному планау президента Украины и Минским договоренностям нормандского формата не имеется. Он добавил, что Верховная Рада очень быстро выполнит все задачи в контексте имплементации этих соглашений.
Пункт 11 Минских соглашений гласит о проведении конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учётом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании, до конца 2015.
Директор центра политического маркетинга Василий Стоякин считает, что сама по себе эта норма предназначена исключительно для того, чтобы показать «недоговороспособность» украинской стороны. Разумеется, у Порошенко нет ни 300 депутатов, ни времени, чтобы принять новую конституцию до конца года. Сейчас все его усилия будут направлены на то, чтобы уцелеть – политически и физически, – заявляет эксперт. Он считает, никакой унитарной децентрализованной Украины не будет. Будет федерация или конфедерация, которая может называться и унитарной, но не быть ею. Глупо рассчитывать, что, например, Игорь Коломойский согласится пожертвовать частью того суверенитета, который у него уже имеется.
Министр иностранных дел Украины Павел Климкин заявил, что вопрос децентрализации, в том числе в контексте Донбасса, будет рассматриваться в рамках конституционной реформы, потому что никаких обязательств в любой форме, ни юридически обязывающей, ни политической, в этом тексте никто не брал. Дальнейшие разговоры относительно особого режима Донбасса будут реализовываться в рамках закона, который уже утверждён Верховной Радой.
Напомним, что закон об особом статусе отдельных районов Донбасса, подписанный президентом Порошенко в октябре, так и не заработал – СНБО, которому Рада передала право назначения районов «отдельными», так этого и не сделал, и закон не вступил в силу.
В настоящее время, после обострения ситуации на Востоке, его действие приостановлено. Климкин подчеркнул, что конституционная реформа, на которую согласилась Украина, будет подразумевать децентрализацию. Донбасс получит те же права, что и остальные области Украины, «и не более», подчеркнул дипломат.
Аналитик центра восточноевропейских исследований Лауринас Кащюнас замечает, задаёт существенный вопрос – что это за конституционная реформа. И если даже Порошенко говорит, что будет не автономия, а децентрализация, важно знать – каким будет её содержание? Можно и федеративное государство назвать централизованным или унитарным. Это важный момент. Кащюнас подчёркивает, что если есть какая-то связь между передачей границы и ходом конституционной реформы, процессом и временем, в таком случае, они смогут постоянно оказывать давление, говорить, что такая модель децентрализации не подходит, и нужно больше.
Законопроект Петра Порошенко, зарегистрированный летом, предполагает ликвидацию вертикали государственных администраций, а исполнительные функции возвращаются местным представительным органам. Предусматривается также возможность роспуска местных советов президентом. Однако роспуск совета может быть только следствием нарушения Конституции, подтвержденным Конституционным судом.
Конституция по-прежнему не предполагает формирования бюджетов «снизу – вверх», хотя законопроект основательно расширяет материально-финансовую базу местного самоуправления, включая в нее, например, и часть общегосударственных налогов.
Не до конца проработанным является в законе статус и полномочия регионального (района и области) самоуправления. В законопроекте эти моменты объяснены крайне расплывчато и, главное, отсутствует ссылка на закон, который должен был бы регулировать этот вопрос. То есть, складывается такая ситуация: реальное самоуправление остаётся на уровне населенного пункта, а полномочия властей региона остаются в ручном управлении Киева.
Советник вице-премьера Владимира Гройсмана Юрий Ганущак заявляет, что по неофициальной информации, полученной автором от экспертов близких к рабочей группе Венецианской комиссии, в первую очередь европейскими правоведами были жестко раскритикованы пункты, касающиеся децентрализации власти.
Отсутствие у правительства действенной обратной связи через местную государственную администрацию станет постоянным источником напряжения между правительством и президентом, отметил эксперт.
Юрий Ганущак подчёркивает, что нетрудно будет предвидеть последствия такого противостояния – достаточно вспомнить отношения между этими институтами власти в 2007-2010 годах. Кроме того, Ганущак, ссылаясь на вывод Венецианской комиссии, называет ошибочной попытку объединить должности главы представительного органа и исполнительного на районном и областном уровнях. «Бессмысленность такой нормы становится очевидной, если вспомнить, что представительный орган выполняет также контрольные функции в отношении своего исполнительного органа», – отмечает эксперт.
Михаил Погребинский, директор Киевского центра политических исследований и конфликтологии считает, что мы «проехали» период, когда можно говорить об идеальной децентрализации. Первым делом нужно прекратить убийства людей на Востоке. Для этого нужно, чтобы киевская власть выступила с предложением о максимальной автономии этого края. Говорить о федеральной земле бессмысленно. Не нужно ничего называть, а нужно договориться о том, что регион останется в составе Украины и сможет влиять на решение ряда внешнеполитических и внешнеэкономических вопросов. Эксперт считает, что единственная возможность сохранить территорию – это любая автономия с суперправами.
Директор Института глобальных стратегий Вадим Карасёв считает, что шансы сохранить страну еще есть, но политики катастрофически опаздывают. И сейчас мы находимся между распадом и глубоким переформатированием страны. О глубокой централизации можно было говорить полгода, и даже месяц назад. Но аналитик считает, что сегодня уже поздно: мы имеем новую географически-электоральную реальность в стране…
