Процесс децентрализации, который в настоящее время происходит в Украине, встречает целый ряд препятствий. На низовом уровне многие представители сел и городов не видят реальных причин объединяться, считая, что реформа ухудшит их положение.
На уровне экспертного сообщества также существует целый ряд скептиков, которые видят только негативные последствия реформы. Политики чаще всего используют данный концепт без наполнения его реальным смыслом, жонглируя понятиями, однако, не предлагая реальной альтернативы, путей выхода из сложившегося тупика.
Таким образом, повышается важность иных моделей децентрализации, которые без слепого копирования, в некоторых аспектах могут быть использованы в украинских реалиях.
Опыт внедрения реформы децентрализации в некоторых европейских странах
Пример Венгрии и Словакии, стран расположенных на западной границе Украины, может быть полезен если не в качестве руководства к действию, то, по крайней мере, в качестве примера как можно и нужно имплементировать реформы (и чего делать не стоит, что иногда не менее важно).
Доктор Матьяш Еорши
Венгерский дипломат доктор Матьяш Еорши считает, что каждый путь реформ является индивидуальным и Украина образца 2016 года не одинока в своих проблемах. Когда-то схожие проблемы стояли и перед государствами Центральной и Восточной Европы, однако они весьма успешно с ними справились.
Ференц Дюрчань
Со своей стороны Ференц Дюрчань уверен, что не стоит делать буквально все, что требует официальный Брюссель, т.к. это может быть не очень продуктивно, ведь там есть своя бюрократия, которая не может знать лучше, что необходимо в конкретно взятой стране.
Экс-премьер-министр Венгрии уверен, что реформам должно предшествовать серьезное обсуждение, которое должно базироваться на понимании того, что народ воспримет, на что он будет согласен, что является современным, но в, то, же время приемлемым для большинства в стране, где реализуется реформа децентрализации.
Требование понимать чаяния народа, безусловно, очень важный момент для действующего политика, однако ситуация в Венгрии и Украине несколько отличается. Если в странах Центральной Европы была точная уверенность и солидарность в курсе «на ЕС», который воплощался в болезненных, но необходимых реформах, то в Украине значительная часть населения вообще ничего не знает о реформе децентрализации, а значительная часть не поддерживает её. Хотя экспертное сообщество настроено более позитивно к данной реформе.
Ивета Радичова
Ивета Радичова, экс-премьер-министр Словакии также делится с украинцами своим опытом проведения реформ. По её мнению, вначале должен быть этап подготовки, который объединяет экспертов. Круглые столы и иные мероприятия должны максимально четко объяснить суть проводимых реформ. В Украине объяснение реформ часто запаздывает и идет вслед за декларацией о проведении реформ, неудивительно, что многие просто ничего не знают (или, по крайней мере, не знали на начальном этапе реализации) о реальной реформе децентрализации.
Более 12 лет реформ в Словакии проходили под знаком передачи «региональной ответственности» и финансовых (пере)распределений. Возвращаясь к теме децентрализации, Ивета Радичова отмечает, что в данном случае речь идет о децентрализации различных структур, децентрализации ответственности и соревновании между местными советами.
Разумеется, что реформа без финансовых рычагов была бы обречена на провал.
В Словакии 95-98% налогов физических лиц остается на местах. Именно эти средства служили основной для того, чтобы реформа обретала реальные очертания. По мнению словацкого политика, успех реформы – это новый стандарт коммунальных служб, новые и хорошие дороги, школы, больницы.
Три пункта реформы децентрализации в Словакии
Ивета Радичова считает, что процесс децентрализации должен включать децентрализацию финансовую, децентрализацию ответственности и новый стандарт качества предоставления коммунальных услуг.
Децентрализацию ответственности должно подготовить экспертное сообщество, которое также вовлечет гражданское общество и неправительственные организации в процесс разработки реформы.
«Ни одно решение у нас не принималось без обсуждения, без согласования с муниципалитетами», – подчеркивает словацкий политик.
Причем этот процесс может проходить без вмешательства политических партий, т.к. муниципалитеты имеют схожие проблемы и не нуждаются в политическом подтексте, чтобы решать их.
Финансовая децентрализация включает в себя несколько аспектов, в том числе и «цену реформы».
«Никогда нельзя подсчитать финальную цену реформы. Но если не закладывать реальные показатели в бюджет, то будет ждать неудача», – подчеркивает Ивета Радичова.
Также необходимо создание новых институтов, которые будут укомплектованы квалифицированными сотрудниками. Административный потенциал также нуждается в финансировании, так что и на это необходимо запланировать выделение денег.
Что касается финансовой децентрализации, то она напрямую зависит от ответственности: чем выше ответственность, тем выше и финансовая самостоятельность. Ивета Радичова считает, что специфические потребности должны удовлетворяться за счет местных и региональных ресурсов. Причем именно бесконтрольные займы могут погубить идею финансовой самостоятельности. Без четкого законодательства по кредитованию можно легко оказаться перед лицом банкротства.
Третьим пунктом процесса децентрализации в Словакии стал новый стандарт коммунальных услуг. В этой восточноевропейской стране решили пойти по пути критерия качества для определения уровня предоставляемых услуг. Также важным моментом стал переход на контрактный способ оказания услуг, таким образом, существенно снижался уровень коррупции.
Риски и шансы для Украины
За истекший период было объединено 159 громад. Правда, далеко не все из них отвечают высоким требованиям. Об этом разработчики законопроекта также знают и считают, что результат более чем достойный учитывая крайне сжатые сроки реализации и излишнюю политизацию процесса.
«Результат в 159 громад – впечатляющий! Но не все громады отвечают критериям способности. Готовых к выполнению своих обязанностей – 79. Если будут внесены изменения в документы перспективного плана, то ещё 30 будут добавлены в этот список. Около 40 будут неспособными в любом случае, ведь они не имеют необходимой инфраструктуры», — поясняет Юрий Ганущак, член экспертной комиссии, созданной президентом и эксперт Реанимационного пакета реформ.
В Одесской области пока объединилось восемь громад, из которых шесть в целом отвечают требованиям, которые разработали разработчики законопроекта. По двум громадам есть определенные опасения и им статус «способных» дали авансом. Но существуют проблемы способности громад к функционированию. Об этом говорил Председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко, посещая Одессу в рамках визита-презентации реформы децентрализации.
Но помимо проблем конкретной громады, её возможностей, инвестиционного потенциала, существует множество подводных камней связанных непосредственно с самим процессом реформ, а также с корреляцией процесса объединения громад и изменениями в Конституции.
«Что нужно изменить в Конституции? В первую очередь определение административно-территориальных единиц (это должны быть три уровня: громада, район и регион). И изменить статьи (Ст. 118-119) относительно местных государственных администраций вне зависимости от изменения названий. Для успешности реформы следует изменить распределение полномочий возложенные сейчас на районные и областные администрации. Собственно ради этого и писались законы «О местном самоуправлении», «Про административно-территориальное устройство», «Про местные государственные администрации», об изменение в бюджетные налоговые кодексы. Ход реформы должен был начаться с принятия поправок о внесении изменений в Конституцию, что давало бы правовую основу реформам», — делится своим мнением Игорь Колиушко, глава Центра политико-правовых реформ, главный эксперт группы «Конституционная реформа» Реанимационного пакета реформ.
Игорь Колиушко, глава Центра политико-правовых реформ, главный эксперт группы «Конституционная реформа» Реанимационного пакета реформ, второй слева
Чрезвычайно важным является и проведение иных реформ, которые смогут стимулировать приток инвестиций, которые в свою очередь смогут дать импульс для развития громад. Не секрет, что многие европейские политики, аналитики и общественные деятели высказывают неудовлетворение темпом и характером реформ в Украине.
«Без реформ не будет перезагрузки экономики. Никто не будет инвестировать в Украину. Вы должны запомнить, что инвестирование связано с внедрением реформ», – отмечает Ференц Дюрчань.
В числе обязательного условия для реализации реформы децентрализации политик считает изменение финансовых полномочий с тем, чтобы ответственность была подкреплена финансовыми потоками, но не субвенциями из центрального бюджета, а сборами на местном уровне.
С другой стороны венгерский политик подчеркнул необходимость учета культурных, исторических и религиозных особенностей, которые существуют в Украине.
«Чем больше различий, тем больше надо передавать полномочий», – уверен Ференц Дюрчань.
Что надо делать? Рекомендации европейских политиков
Среди шагов, которые необходимо предпринять для того, чтобы реализация реформы децентрализации стала успешной, европейские политики выделяют следующие пункты:
Внешний аудит эффективности органов управления и предоставляемых услуг.
Публикация отчетов о результатах управления (кто платит в бюджет и куда эти средства расходуются).
Какие улучшения запланированы.
Бесплатный доступ к информации (каждый гражданин может получить быстрый ответ на свой запрос).
E-gov (электронное управление).
Централизованная публикация реестра контрактов (за какие услуги, в каком объеме проходила оплата). Срок опубликования контракта – 30 дней. Публикации подлежат все договоры, где хотя бы одной стороной выступает государство.
По словам Иветы Радичевой, реализация этих нововведений может быть достигнута за счет внутренних резервов государства, без привлечения дорогостоящих услуг международных организаций и компаний. В частности электронная система публикации контрактов существует в Словакии с 2000 года. Она была создана группой из 5 программистов за три недели. Эффект от подобных механизмов очевиден: любой контракт может быть проанализирован на предмет коррупционных составляющих.
Таким образом, большинство проблем, которые возникают в Украине в процессе реализации реформы децентрализации, уже имеют прецедентное решение. Разумеется, что нельзя буквально копировать опыт той же Венгрии или Словакии, тем более, что различия в площади населения, структуре экономики и культурные различия весьма значительные. Однако, существующий опыт может помочь Украине не делать уже совершенных ошибок и реализовывать наиболее оптимальные варианты по реформированию, учитывая индивидуальные особенности государства, его регионов и принимая во внимание текущую политическую и экономическую ситуацию.
