Государственные закупки – это публичные закупки товаров и услуг, необходимых для обеспечения функционирования государственных структур и для удовлетворения общественных потребностей, таких как строительство и поддержание в соответствующем состоянии дорог, школ, больниц и т.д. В государственном секторе, как и в случае с обычными закупками, целью процедуры является получение лучшего качества за минимальную цену.
Публичные закупки – одна из ключевых статей расходов бюджетных средств. Они представляют большой интерес для частного сектора и влияют на экономику. Поэтому важно, чтобы существовала прозрачная процедура, отчетность о потраченных бюджетных средствах.
В связи с этим реформа системы государственных закупок становится одной из важнейших в числе евроинтеграционных реформ Украины.
«Создание законной и надежной системы государственных закупок в Украине требует исполнения целого ряда различных инициатив и заданий, в том числе институционального развития, повышения компетентности и обеспечения прозрачности. Украина стремится к этим реформам. Показательно, что большая работа была выполнена в прошлом (2015 – авт.) году, чтобы обозначить определенные стратегические направления реформирования системы государственных закупок в Украине», – отметил в своем комментарии менеджер по развитию частного сектора Представительства ЕС в Украине Борис Филиппов.
В данной статье мы не будем подробно останавливаться на законодательном регулировании государственных закупок, ограничившись констатацией того факта, что государственные закупки регулируются вступающим в в полную силу с 1 августа этого года закона №922-VIII от 25 декабря 2015 г. «Об осуществлении государственных закупок».
Ключевые органы и источники информации о новой системе государственных закупок
Реформирование системы государственных закупок происходит в весьма сложных условиях. Часть экспертов отмечают сильное противодействие реформе. Хотя её инициаторы подчеркивают позитивные достижения.
«Сегодня мы можем с уверенностью говорить об успешном завершении первого этапа реформы публичных закупок. Результаты пилотного запуска электронной системы публичных закупок ProZorro действительно впечатляют: благодаря ней плательщики налогов сэкономили более миллиарда гривен», – отметил во время визита в Одессу Александр Стародубцев, руководитель Департамента регулирования государственных закупок Министерства экономического развития и торговли.
В свою очередь Виктор Таран, председатель Центра «Эйдос», подчеркивает, что «система электронных закупок «ProZorro» признана одной из лучших в мире. Она достаточно простая и гарантирует постоянный контроль со стороны СМИ и общественности».
“Несмотря на простоту и понятную схему использования, как показывают мониторинги общественных организаций по всей Украине, местные органы власти саботируют внедрение этой системы. В Одессе до сих пор не имплементированы необходимые нормы в местные регламенты, подготовка к полному переходу ведется медленно и неэффективно” – отмечает Павел Колотвин, руководитель общественной организации Институт политической информации. Однако, эксперт подчеркивает, что в большинство районных государственных администраций в Одесской области уже начали использовать данный сервис.
Остановимся на формальной стороне реализации реформы. Уполномоченным органом-регулятором по координации государственных закупок в Украине является Министерство экономического развития и торговли. На различных уровнях системы государственных закупок также функционируют следующие органы управления: Счетная палата Украины, Государственная аудиторская служба и Государственная казначейская служба Украины. Информационная поддержка в системе осуществляется через единый источник информации по осуществлению государственных закупок – веб-портал (https://prozorro.gov.ua).
Министерство экономического развития и торговли является уполномоченным органом по вопросам политики и координации всех аспектов государственных закупок. В соответствии с действующим законодательством оно осуществляет следующие функции: нормотворческие, аналитические, организационные, представительские и консультационно-методологические. Для реализации этих функций в рамках министерства создан Департамент регулирования закупок.
Счетная палата Украины является конституционным органом парламентского контроля за целевым и эффективным исполнением государственного бюджета. Государственное казначейство является органом оперативного контроля, который осуществляется при осуществлении регистрации договоров о закупке.
В свою очередь Государственная аудиторская служба отвевает за всесторонний финансовый контроль и аудит хозяйственных операций (в том числе закупок) таких юридических лиц как: министерства и иные органы исполнительной власти, государственные фонды, бюджетные организации, субъекты хозяйствования, которые работают в государственном секторе совместно с предприятиями и организациями, которые финансируются из государственных бюджетов всех уровней и государственных фондов или используют государственное или коммунальное имущество.
Основная контрольная роль Антимонопольного комитета Украины в сфере закупок заключается в борьбе с попытками сговора при закупках, которые регулируются двумя законами: Законом «О защите экономической конкуренции» и Законом «Про Антимонопольный комитет Украины».
Международные стандарты публичных закупок
Согласно Договору об Ассоциации между Украиной и ЕС, который вступил в силу 1 января 2016 г., Украина обязалась привести стандарты публичных закупок в соответствие со стандартами ЕС. Вопросы публичных закупок изложены в Гл. 8 раздела IV Договора об Ассоциации. Данным положением предусмотрено обеспечение взаимного доступа на рынки публичных закупок ЕС и Украины на основе планового и последовательного приближения законодательства Украины в сфере публичных закупок к стандартам ЕС.
Эксперты из министерства экономического развития и торговли Украины считают, что преимущества унификации украинского законодательства в сфере закупок со стандартами ЕС приведет к следующим результатам:
- Улучшение условий для конкуренции на рынке государственных контрактов в результате повышения законности, открытости и непредвзятости процесса заключения контрактов;
- Обеспечение лучшего соотношения цена/качество;
- Уменьшение случаев коррупции при заключении государственных контрактов путем усиления целостности и подотчетности со стороны украинских органов власти;
- Усовершенствование системы управления публичными финансами, в том числе уменьшение чрезмерной траты общественных средств.
Параллельно с поэтапным применением стандартов ЕС в украинском законодательстве о государственных закупках и их реализации через реформирование институциональной структуры, ЕС будет постепенно открывать рынок государственных закупок ЕС для украинских поставщиков. Рынок государственных закупок, который откроется перед украинскими поставщиками, эксперты оценивают в 1,7 трлн. долл. США.
Отметим, что украинская система ProZorro получила международную премию в сфере закупок World Procurement Awards (WPA) в номинации Public Sector и к ней проявляют интерес соседние государства, в частности Молдова.
«Я рад, что другие страны излагают заинтересованность в имплементации ProZorro. В частности, Молдова хочет внедрить эту систему. Я призываю своих молдавских коллег идти этим по пути», – отметил председатель представительства Европейского банка реконструкции и развития в Украине Шевки Аджунер.
Также Молдова вскоре присоединится к соглашению ВТО о государственных закупках, к которому Украина уже присоединилась (официальная процедура присоединения Украины к Соглашения Всемирной торговой организации о государственных закупках (Agreement on Government Procurement, GPA) завершилась 18 мая этого года). Таким образом, в этом направлении Украина несколько опережает Молдову.
«То, что другие страны проявляют свою заинтересованность в имплементации ProZorro, вдохновляет нашу команду на последующие изменения. Это в очередной раз удостоверяет, что мы двигаемся в правильном направлении», – сказал в своем комментарии от 17 июня премьер-министр Украины Владимир Гройсман.
Реформирование украинской системы государственных закупок
В период до 2022 г. украинская система государственных закупок будет находиться в состоянии реформирования. Именно такие сроки обнародованы в распоряжении Кабинета Министров Украины №175-р от 24 февраля 2016 г.
Стратегия реформирования системы публичных закупок включает множество направлений по развитию и усовершенствованию системы, в том числе гармонизацию законодательства, развитие институциональной структуры, кадрового обеспечения, процедур и практики их применения.
«Стратегия также включает в себя «дорожную карту» приближения закупочного законодательства Украины к нормам ЕС в соответствии с Договором об Ассоциации, и обязывает правительство предотвращать изменениям в законодательстве о государственных закупках, которые противоречат стратегии», – идется в бюллетени Министерства экономического развития «Публічні закупівлі в Україні: як працює і розвивається система?».
Таким образом, реализация стратегии будет осуществляться на протяжении восьми лет. Первая стадия включает в себя общие требования по оглашению информации процедуры присуждения контрактов и судебного контроля, основанных на принципах ЕС, в частности в сфере прозрачности, не дискриминации и одинакового отношения в сфере государственных закупок.
Второй и последующие этапы предполагают, в первую очередь, исполнение директив ЕС, что касается государственного сектора, в общем, и коммунальных операторов, в особенности предприятий, которым было дано специальное или исключительное право на предоставление услуг в рамках экономической инфраструктуры, коммунальных услуг населению и которые, как правило, занимают монопольное положение на рынке.
Реформа и её противники
Несмотря на то, что официальные лица подчеркивают позитивные моменты реализации реформы государственных закупок, эксперты часто указывают на то, что реформа фактически саботируется.
«На сегодняшний день на портале зарегистрировалось лишь 40% распорядителей. Такая ситуация сложилась из-за отсутствия надлежащего контроля со стороны Министерства Финансов и слабые санкции за нарушение закона», – говорит Виктор Таран.
Следовательно, через восемь месяцев после вступления в действие Закона Украины «Об открытости использования публичных средств» на единственном портале использования публичных средств зарегистрировано 31 600 кабинетов распорядителей и получателей бюджетных средств, что складывает лишь 40% общего их количества. Что касается собственно государственных предприятий, то по данным организации «Case Ukraine» состоянием на начало июня 2016 года, 88,4% из них не создали кабинеты на портале.
По мнению Виктора Мазярчука, эксперта Центра «Эйдос», на сегодняшний день существует необходимость внесения изменений до действующего Закона «Об открытости использования публичных средств» с целью усиления ответственности за нарушение Закона.
«Сегодня за невыполнение норм данного закона предусмотренный штраф в размере всего 850 грн. из руководителя учреждения и не предусмотренный алгоритм документального фиксирования факта нарушения. В итоге руководителю учреждения часто более выгодно заплатить штраф и не публиковать информацию», – подчеркивает эксперт.
Однако, Одесская область входит в число областей с наивысшим показателем регистрации (52%). Это позволяет делать оптимистический вывод о том, что реформа все-таки заработает, хотя первые эмпирические данные будут доступны только после того как все предприятия перейдут на эту систему и новое законодательство будет реализовано в полной мере.
Ждать не так долго – с 1 апреля 2016 года новый закон применяется для центральных органов власти (с некоторыми исключениями) и предприятий коммунального хозяйства, а уже с 1 августа он начнет применяться ко всем другим субъектам административного права.
