Демократия не может быть бесплатной. С этим утверждением можно соглашаться или нет, но государственное финансирование политических партий существует в подавляющем большинстве стран входящих в ЕС. При помощи этого европейского антикоррупционного механизма общество пытается избежать взяточничества в политической сфере, дисциплинировать участников политического процесса и дать шанс тем, кто не имеет поддержки финансовых кругов.
Принятие осенью прошлого Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно предотвращения и противодействия политической коррупции» напрямую связывает финансирование партий и борьбу с коррупцией. По словам Жослена Гиттона, первого секретаря торгово-экономической секции Представительства ЕС в Украине, именно коррупция является главным фактором слабой заинтересованности европейских предпринимателей вести бизнес в Украине.
Таким образом, закон о государственном финансировании политических партий должен стать нормативной базой для выполнения двух основных заданий: исключение зависимости партий со стороны олигархов и внедрение механизма прозрачной отчетности потраченных партиями денежных средств.
Финансирование политических партий: истоки европейского подхода
Согласно статистическим данным в подавляющем большинстве стран Западной Европы и в 53% государств по всему миру введен принцип государственного финансирования политических партий. В Европе всего пять государств не имеют подобного положения в своем законодательстве: Андорра, Беларусь, Мальта, Монако и Швейцария.
Впервые о государственном финансировании политических партий стали говорить после Второй мировой войны. Опыт прихода к власти нацистов, которые щедро спонсировались промышленным капиталом, вынудил европейцев задуматься о введении специального механизма, который бы устранил прямую связь субъектов политического процесса от промышленников и финансистов. Поэтому было предложено финансировать партии из государственного бюджета. Как правило, для получения государственного финансирования необходимо получить определенную поддержку на выборах и выполнять ряд критериев по финансовой прозрачности.
«В каждой стране есть ЕС свой процентный барьер, преодолевая который государство финансирует партии. Процентная норма от 1 до 2,5% установлена в Австрии, Болгарии, Греции и Исландии; 3% – в Лихтенштейне, Литве, Польше, и Словакии; 5% – в Хорватии», – отмечает Дария Тихонова, глава Центра Общественной активности «Результат».
Согласно принятому Закону в Украине установлена двухпроцентная норма. Т.е. если политическая партия набирает 2% и более, то она получает право на государственное финансирование.
Что считать финансированием?
Согласно рекомендациям, которые были даны Украине ГРЕКО (Группа государств по борьбе с коррупцией) в 2011 году, в числе взносов, рассматриваемых как финансирование политических партий, рассматривались не только денежные взносы.
Об этом подробнее рассказывает Денис Ковриженко, член Консорциума избирательных инициатив: «В ряде стран Европы и США различают прямые (денежные) и непрямые пожертвования в качестве осуществления финансирования политических партий.
Приведем конкретные примеры: в Ирландии и Латвии законодательно закреплено, что финансирование может быть как в форме денежных взносов, так и в иных формах, в Швеции финансированием считается предоставление любых товаров или услуг. В Канаде взносы делятся на денежные и не денежные и определяются коммерческой стоимостью услуги, работы, имущества».
Кто, каким образом, и при каких условиях может поддержать политические партии?
В ряде стран существуют ограничения источников финансирования политических партий. Но, как правило, взносы могут делать как юридические, так и физические лица. Особняком стоит пункт финансирования партий со стороны предприятий, где есть государственная собственность и/или оно частично/полностью принадлежит нерезиденту.
«Запрет на финансирование партий предприятиями, в которых нерезидент или государство владеет хотя бы 1% акций закреплено в Литве, Сербии, Словакии, Венгрии и Хорватии. В Болгарии установлен запрет на финансирование партий юридическими лицами, с процентом участия государства или местного самоуправления равным пяти, в Чехии – 10, Италии – более 20, Австрии, ФРГ, Словении – 25, Исландии и Румынии – более 50 процентов», – подчеркивает Виктор Таран, эксперт Реанимационного пакета реформ, один из разработчиков украинского проекта закона государственного финансирования политических партий.
Кроме того, как правило, на законодательном уровне закрепляется максимальный размер взноса в качестве финансирования политических партий (как от физических лиц, так и от юридических лиц). Этот показатель определяется состоянием экономики. В Болгарии он составляет эквивалент порядка 5 000 евро, в Греции 15 000 евро, в Польше – 15 минимальных зарплат. В Украине же установлена норма, согласно которой физическое лицо может пожертвовать не более 400 минимальных зарплат, а юридическое лицо не более 800 минимальных зарплат, что, по мнению Дениса Ковриженко, является компромиссной нормой. Очевидно, что авторам законопроекта хотелось, чтобы этот показатель был ниже.
Общей нормой является и наличие органа, который контролирует процесс расхода средств политическими партиями, аналог счетной палаты. Практикуется и наличие механизма раскрытия имен жертвователей в пользу политической партии, если сумма превышает определенный лимит. В Австрии, к примеру, этот лимит составляет 7 000 евро.
Государственное финансирование политических партий в Украине
Украинский путь к принятию действующего закона, который закрепляет государственное финансирование политических партий, начался осенью 2014 года, а закончился в октябре 2015 года.
Однако первые попытки ввести государственное финансирование политических партий предпринимались в Украине еще во времена президентства Леонида Кучмы в 2003 году. Тогдашняя инициатива просуществовал недолго, а ее положения, которые частично можно сравнить с новым проектом, систематически не выполнялись.
«В Украине было несколько попыток ввести государственное финансирование партий. Если в странах Западной Европы эти попытки имели место в 1960-70-е гг., в странах Балтии и Восточной Европы – 1990-е годы, то в Украине первые попытки были только в 2003 году. Тогда приняли Закон о государственном финансировании политических партий. Но он не вступил в действие. В 2008 году Конституционный суд признал его неконституционным, но решение не было опубликовано, что необходимо для того, чтобы решение вступило в силу. Такое возможно только в Украине! Таким образом, закон как бы «завис» и не выполнялся. Следующие попытки «реанимировать» закон были предприняты уже после революции достоинства», – говорит Виктор Таран.
Украинский закон является компромиссом между его разработчиками и парламентариями. По словам участников его разработки почти каждый пункт документа приходилось отстаивать с боем. Несмотря на это он имеет в себе некоторые «влияния» со стороны парламентариев, которые смогли продавить поправки к нему «с голоса».
В частности вызвала определенные дискуссии двухпроцентная норма поддержки избирателями. По мнению Виктора Тарана, она является прогрессивной и в целом корреспондируется с европейскими нормами, более того является одной из самых низких в Европе. Уникальность же украинской ситуации состоит и в том, что норма в 2% будет действовать только со следующего созыва, а пока государственное финансирование получат только парламентские партии, т.е. те, которые набрали более 5% голосов на последних парламентских выборах.
Виктор Таран подчеркивает, что подобная норма была предложена народным депутатом Николаем Княжицким. Парламентарий аргументировал свое предложение тем, что нельзя давать государственное финансирования, например, Коммунистической партии, однако эта норма (2% барьер) не может быть применима к такой партии по причине её запрета.
Что предлагает украинское законодательство в сфере государственного финансирования политических партий?
С июля 2016 года на финансовую поддержку от государства могут рассчитывать партии, которые преодолели барьер в 5% по результатам выборов 2014 года, а после следующих парламентских выборов – все партии, которые наберут больше 2% голосов.
Сумма финансирования рассчитывается простой формулой: 2% от минимальной заработной платы на начало года, умноженные на количество избирателей. По подсчетам, за 100% явки на избирательные участки получается приблизительно 885 миллионов гривен. Если это спроецировать на рядового избирателя, то выйдет порядка 27,44 грн. в год.
Многие эксперты задают вопрос: а хватит ли этих средств для функционирования политических партий в Украине? Европейский опыт показывает, что выделенных денег должен хватить. В бюджете соседней Польши на 2015 год на финансирование партий заложено около 63 миллионов злотых (приблизительно 400 миллионов гривен). По статистике, эта сумма покрывает близко 80% затрат всех парламентских партий.
Правда, часть экспертов считает, что далеко не все политические силы готовы честно и открыто декларировать свои расходы, и скорее всего они откажутся от самой возможности государственного финансирования.
«Я не думаю, что многие политические партии будут «бежать» за государственным финансированием. Я считаю, что крупные политические партии не будут охотно, или сразу подаваться на государственное финансирование. К тому же есть риск пиара – отказ от государственного финансирования со словами «мы лучше направим эти деньги пенсионерам». Но для молодых политических партий по типу Демальянса это будет существенно. Возможно, что этот закон будет способствовать созданию реальных политических партий в Украине», – считает политический эксперт в сфере избирательного права Ярослав Католик.
В целом, до 80-90% финансирования политических партий в Европе покрывается государственными средствами.
Средства, которые власть планирует выделить из бюджета Украины, полностью должны удовлетворить желание политиков. По информации гражданской сети «Опора», на парламентских выборах 2014 года общий фонд всех политических партий составлял 657,6 миллионов гривен (79,5% были собственными средствами партий, а 20,5% добровольными взносами).
Ответственность и контроль
Одной из самых важных составляющих реформы финансирования политических партий является прозрачность отчетности партий. Если политическая сила заинтересована в получении финансирования от государства, то она должна будет выполнять ряд формальных критериев. Теперь каждой политической силе придет отчитываться в каком объеме и от кого получили и на что потратили денежные средства. Более того, если за год не были использованы все выделенные государством средства, то остаток необходимо будет вернуть. За нарушение в законодательстве предусмотрено наказание, в виде штрафа или лишения свободы. Хотя, как признался Денис Ковриженко, именно составляющая наказания за нарушение положений законы в последней редакции была существенно выхолощена.
В целом эксперты позитивно оценивают данную реформу, считая её частью большой и широкой борьбы с коррупцией в Украине.
«До этого огромное количество средств во время избирательных кампаний уходило через серые схемы, подпитывая теневую экономику. Принятый закон должен этому противодействовать. Но это не значит, что он борется против рекламы. Это, прежде всего, борьба с теневым сектором, подкупом», – отмечает Павел Колотвин, руководитель ОО «Институт политической информации», эксперт «Team Europe» в Одессе.
При этом у реформы есть и отрицательные стороны. Денис Ковриженко считает, что среди тех пунктов, на которые стоит обратить внимание наиболее существенные следующие: риск поглощения государством партий, отдаление партий от избирателей, в зависимости от выбранной модели – дискриминация оппозиции и консервация существующей парламентской системы. Впрочем плюсов у реформы все-таки больше: это и постулирование равных условий для всех участников политической борьбы, уменьшение зависимости политических партий от капитала, уменьшение общих затрат на политический процесс как таковой, а также уменьшение политической коррупции.
Таким образом, с лета 2016 года у жителей Украины появится мощный механизм контроля политических партий, что должно позитивно сказаться на развитии политической системы. Немаловажно и то, что принятие закона приближает Украину к стандартам ЕС в сфере финансирования политических партий, что является частью евроинтеграционных реформ проводимых в Украине.
Станислав Кинка
