Реформа избирательного законодательства – приоритетное направление обновления политической системы в Украине. В коалиционном соглашении пять депутатских фракций парламента Украины восьмого созыва подписались под необходимостью комплексных изменений.
Мало того, эти изменения, касающиеся парламентских и местных выборов, должны быть внесены в кратчайшие сроки. Надо отметить, что основные политические игроки достигли консенсуса касательно пропорциональной избирательной системы с открытыми списками для парламентских выборов и частично – для местных.
По словам советника по юридическим вопросам Международного фонда избирательных систем (IFES) Дениса Ковриженко, такая система имеет много преимуществ. Пропорциональная избирательная система с региональными открытыми списками, как считает специалист, минимизирует подкуп избирателей – сначала партии необходимо преодолеть общегосударственный барьер. «На государственном уровне купить всех кандидату будет сложно, ведь речь идет о более чем миллион голосов. Кроме того, новая система позволит бороться с феноменом «технических партий» и экономит деньги в государственном бюджете. Партия, которая обеспечивает представительство менее чем в 2/3 комиссий в рамках общенационального округа, лишается членства вообще», – подчеркнул эксперт.
Существуют десятки видов пропорциональных избирательных систем с открытыми списками, которые имеют и существенные достоинства, и значительные недостатки. Это касается таких аспектов, как: администрирование выборов, их финансирование, организация подсчёта голосов и результатов, и, самое главное, посвящения граждан во все процедурные тонкости голосования.
Эксперты общественной организации «Опора» предлагают своё видение реформы избирательной системы, которая позволит максимально избежать манипуляций на выборах: от нарезки округов и выдвижения кандидатов, до хода голосования и опубликования результатов. Специалисты инициативы предлагают ввести открытые избирательные списки.
1. Выборы депутатов сельских, поселковых, городских советов (кроме советов крупных городов), районных в городе и районных советов экспертами «Опоры» предлагается проводить по мажоритарной избирательной системе с голосованием в одном или нескольких многомандатных округах, в каждом из которых может быть избрано от 2 до 5 депутатов. Выбранными будут считаться те кандидаты в депутаты, которые получили в свою поддержку наибольшее количество голосов избирателей.
Кроме того, предлагается установить запрет на внесение изменений в списки избирателей в день голосования. Возможность временного изменения места голосования без изменения избирательного адреса на местных выборах не предусматривается.
2. Касательно нарезки округов, относительно которой проводится технология нарезки округов «джерримендеринг» (мажоритарная система), предусматривается создать избирательные округи, которые будут включать не одну или несколько областей, а их части. Закон должен непосредственно определять границы округов, или устанавливать чёткие требования к ним (соблюдение принципа непрерывности границ округов, учитывание при создании округов границ районов и городов областного значения, создание округов с приблизительно одинаковым количеством избирателей, т.е. с отклонением, которое не должно превышать 10-12 % среднего количества избирателей в округах). При этом все заграничные избирательные участки должны принадлежать к одному из многомандатных избирательных округов (например, к одному из округов в г. Киев).
3. Что касается выдвижения кандидатов, то право выдвижения кандидатов на выборах следует закрепить только по зарегистрированным в установленном порядке партиями. При этом партии будут выдвигать два типа списков кандидатов – списки для соответствующих региональных округов и список для общегосударственного избирательного округа, который будет включать всех кандидатов, выдвинутых партией в многомандатных округах. В обеих категориях списков кандидатов следует размещать в порядке очередности, определенной партией.
С целью предотвращения участия в выборах т.н. «технических» партий, размер избирательного залога должен составлять 2000 минимальных заработных плат. Залог должен возвращаться партиям, которые преодолели избирательный барьер и (как вариант) также и партиям, которые получили 4% действительных голосов избирателей.
Закон должен определять чёткий и исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов с тем, чтобы сузить возможности произвольного или необоснованного толкования таких оснований ЦИК.
4. Предлагается трёхступенчатая система избирательных комиссий, которая будет включать ЦИК, территориальные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии. В одном многомандатном округе выборы будут организовывать несколько ТИК, а их результаты в соответствующих округах будут устанавливать ЦИК.
Каждая партия-субъект избирательного процесса будет иметь право предложить в состав ТИК / УИК по 1 кандидатуре, и все эти кандидатуры должны быть включены в состав соответствующих УИК и ТИК (при условии соответствия кандидатур установленным требованиям).
С целью уменьшения количества «технических» партий в избирательном процессе и активизации участия партий в формировании избирательных комиссий, следует предположить, что каждая партия-субъект избирательного процесса должна выдвинуть кандидатуры в состав не менее 2/3 всех ТИК и УИК (отдельно для малых, средних и больших участков).
На ЦИК будет также возложена обязанность разъяснений процедур голосования и установления результатов выборов для избирателей. А фальсификация документов избирательных комиссий будет уголовно наказуема.
5. Что касается порядка ведения агитации, то эксперты «Опоры» предлагают ряд новаций.
По их мнению, следует отменить финансирование из госбюджета печати предвыборных программ партий на выборах, а также выделение партиям и кандидатам на выборах эфирного времени на радио и телевидении за счет средств бюджета.
Для обеспечения надлежащей дискуссии между кандидатами от партий также следует предусмотреть обязательность проведения дебатов между партиями на общегосударственных каналах телевидения.
С целью сокращения расходов партий и кандидатов на предвыборную агитацию стоит прямо запретить размещение наружной политической рекламы в период избирательного процесса, а также рассмотреть возможность запрета или ограничения (например, путем установления минимальной продолжительности агитационных роликов, аудиозаписей и т.д.) размещения политической рекламы на радио и телевидении.
Из-за постоянного манипулирования результатами социологических опросов незадолго до дня голосования, результаты опросов общественного мнения должны публиковаться не позднее, чем за 7 дней до дня голосования.
В связи с тем, что требования о запрете предвыборной агитации не соблюдаются большинством партий, а также учитывая сложность (а то и невозможность) выполнения коммунальными службами своих обязанностей по снятию печатных агитационных материалов до 24 часов последней пятницы перед днём голосования, следует рассмотреть возможность отмены запрета осуществления предвыборной агитации в день, предшествующий дню голосования и в день голосования.
6. Поскольку установление ограничений на размер избирательных фондов в украинских условиях приводит к теневому финансированию выборов, Закон «О выборах народных депутатов Украины» не должен устанавливать ограничений размера избирательных фондов или предельной суммы расходов партий и кандидатов на осуществление предвыборной агитации.
Избирательные фонды должны образовывать как партии, так и кандидаты на выборах. Все партии и кандидаты должны открыть счета избирательных фондов в банках в определённый срок после их регистрации ЦИК. По партиям следует закрепить право открытия счетов избирательных фондов для финансирования агитации как в целом в общегосударственном округе, так и в отдельных многомандатных округах.
Отчёты о поступлении и использовании средств избирательных фондов должный будут обнародоваться ЦИК в полном объеме. Кроме того, распорядители избирательных фондов должны подавать такие отчёты как до дня голосования (промежуточные отчеты), так и после дня голосования (окончательные отчеты). Непредоставление таких отчётов должно повлечь за собой административную ответственность распорядителей избирательных фондов.
7. За избирателями следует закрепить возможность голосования как за список кандидатов от партии в многомандатном округе, так и за отдельного кандидата в этом списке. Волеизъявление в день голосования должно осуществляться путем вписывания порядкового номера партии и (по желанию избирателя) порядкового номера кандидата в списке той же партии. Результаты выборов должен устанавливать ЦИК, что обусловлено особенностями пропорциональной избирательной системы с голосованием по открытым спискам.
Право на участие в распределении депутатских мандатов целесообразно предоставить только тем партиям, которые в общегосударственном округе получили в свою поддержку не менее 5% действительных голосов избирателей.
Из необходимости обеспечения одинаковой «цены» мандата (то есть, количества действительных голосов избирателей, необходимых для получения одного мандата), избирательная квота должна определяться на общегосударственном уровне – путем деления действительного количества голосов избирателей на конституционный состав Верховной Рады Украины. Для компенсации возможного искажения принципа пропорционального представительства за счет голосования в многомандатных округах, распределение депутатских мандатов следует проводить в три этапа:
(1) на общегосударственном уровне (определение количества мандатов, полученных каждой партией, преодолевшей избирательный барьер, с использованием простой квоты и метода крупнейших остатков),
(2) на уровне многомандатных округов (определение кандидатов, которые считаются выбранными депутатами в конкретных многомандатных округах. Определение будет осуществляться путём деления количества поданных за партию действительных голосов в округе на избирательную квоту, определение количества мандатов, полученных партией в округе, а также кандидатов, которые будут получать такие мандаты (приоритетное право на получение мандатов будут кандидаты, которые получили самые дробные остатки от деления поданных за них голосов в избирательную квоту),
(3) на общегосударственном уровне (распределение между кандидатами от партии в общегосударственном округе мандатов, оставшихся нераспределенными в многомандатных округах до исчерпания общего количества мандатов, которые получила соответствующая партия; при этом приоритетное право на получение мандатов будут иметь кандидаты с самыми дробными остатками от деления поданных за них голосов в избирательную квоту).
Таким образом, эксперты «Опоры» считают, что проводить выборы по старой системе нецелесообразно.
Однако Александр Клюжев, аналитик Гражданской сети «Опора», отметил, что депутаты обещали подготовить законопроект в течение первого полугодия. И если это не произойдет раньше конца июля – по мнению эксперта, лучше не использовать на местных выборах 2015 года пропорциональной избирательной системы с открытыми списками, а проводить выборы на всех уровнях по многомандатной мажоритарной системе.
Действительно, важные законодательные изменения все ещё не приняты. Но отсутствие прогресса на пути избирательной реформы местных и парламентских выборов, отсрочка реформ может привести к обострению уже существующего кризиса доверия между общественностью, экспертной средой и правящим большинством. К тому же, это станет нарушением международных обязательств перед Евросоюзом, Советом Европы и ОБСЕ, и поставит под угрозу получение полноценной международной финансовой и политической поддержки на пути реформ.
Ксения Селина
