С одной стороны бюджетная децентрализация – это требование общества, с другой – неотъемлемая составляющая реформирования экономической и политической системы Украины. Ведь объемы межбюджетных трансфертов, которые перечисляются из государственного бюджета в местные, достигают 80%, это критическая ситуация, при которой местная власть теряет стимулы к продуктивной работе. Поэтому в Украине разработаны проекты законов «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины», «О внесении изменений в Конституцию Украины» (относительно децентрализации власти), «О добровольном объединении территориальных общин», которые направлены на децентрализацию власти в Украине и финансовую самостоятельность местных бюджетов. Возникает вопрос, насколько предложенные меры по бюджетной децентрализации решат проблемы местных бюджетов и когда лучше начинать проведение реформы.
Бюджетная децентрализация невозможна без реформы административно-территориального деления, поэтому правительство предложило вместо существующих административно-территориальных единиц (Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села) выделить регионы, районы и общины. Идут дискуссии о пересмотре существующих административно-территориальных границ. Большинство экспертов склоняются к необходимости этой меры, указывая на положительный опыт Польши в проведении реформы местного самоуправления путем укрупнения общин.
«Чтобы управление было эффективным и на ту или иную территорию пришел инвестор (а это налоги и рабочие места), нужно, чтобы общество насчитывала не менее 9000 человек. В украинских реалиях, это значит, что несколько сельских советов должны объединиться в один»,– отмечает директор по науке и развитию Института гражданского общества Анатолий Ткачук.
Читайте также на «Информер»: Грузинские реформы в украинских реалиях
В то же время Национальный институт стратегических исследований при Президенте уже опубликовал риски, с которыми столкнется власть, если подход к децентрализации власти будет комплексным и будет принято решение об укрупнении общин.
Так специалисты Национального института стратегических исследований прогнозируют:
«Политическое сопротивление локальных элит, в тоже время социальная база сопротивления может расшириться из-за опасений жителей действующих административно-территориальных единиц потерять статус и инфраструктурные преимущества».
Такие реальные угрозы в настоящее время это то, чего меньше всего нужно Украине.
В вопросе бюджетной самостоятельности предлагается оставлять большую долю и количество налогов в распоряжении местных властей. В распоряжение местной власти планируют передать плату за предоставление административных услуг, государственную пошлину, сбор с розничной продажи подакцизных товаров (по ставке 2% от стоимости реализованного товара), который будет введен с 2015 года вместо сбора на развитие виноградарства, садоводства и хмелеводства. Также в местных бюджетах увеличится доля экологического налога с 35% до 80%, а в существующий налог на недвижимость в базу налогообложения будет включено коммерческое имущество с 2015 года. Местным бюджетам остаются также такие доходы как налог на прибыль предприятий частного сектора экономики (областные бюджеты – 10%) и налог на доходы физических лиц (бюджеты городов областного значения, районов – 60%, областные бюджеты – 15%, бюджет Киева – 20 %).
Читайте также на «Информер»: Достучаться до небЕС или как поменялось мировозрение одесситов за последние месяцы
Несмотря на расширение доходной базы местных бюджетов, в предложениях по бюджетной децентрализации есть свои подводные камни, это касается налога на доходы физических лиц. Согласно законопроекту местным бюджетам остается 75% вышеупомянутого налога вместо существующих 100%. Например, в бюджете Одесской области налог на доходы физических лиц составляет 97,7% всех налоговых поступлений в 2013 году. Фактическое изымание главного источника налоговых поступлений в местные бюджеты в правительстве объясняют тем, что будет уменьшена расходная часть местных бюджетов (на расходы в сфере образования и здравоохранения будут выделяться бюджетные субвенции). Однако эксперты скептически относятся к таким объяснениям.
Руководитель отдела государственных финансов Института экономики и прогнозирования НАН Украины Инна Лунина отмечает:
«При разумной системе децентрализации НДФЛ всегда должен оставаться «внизу», только в таких условиях можно будет говорить о создании действительно действенных стимулов для роста и развития».
Важно отметить, что в развитых странах мира среди налоговых поступлений в местные бюджеты преобладает налог на недвижимость, а не налог на доходы физических лиц как в Украине. Трансформация налога на недвижимость, а именно включение в базу налогообложения коммерческой недвижимости с 2015 года, положительно повлияет на формирование налоговых поступлений в региональные бюджеты. Однако, несмотря на расширение доходной базы местных бюджетов, мировая практика доказывает, что полной финансовой самостоятельности невозможно добиться без предоставления права органам самоуправления устанавливать ставки местных налогов и вводить их самостоятельно. В Украине законодатели пока не спешат оставлять за региональными властями право на введение налогов.
Читайте также на «Информер»: Одесский регион после «Майдана»: изменения, риски и перспективы
В рамках бюджетной децентрализации местным органам власти будет предоставлена возможность размещения и обслуживания средств бюджета, не только в казначействе, но и в коммерческих банках. С одной стороны предоставляется альтернатива, а с другой стороны жесткие условия – в случае выбора коммерческого банка объемы временных кассовых разрывов регионального бюджета не покрываются за счет средств единого казначейского счета. Этакий выбор без выбора, ведь кто откажется от покрытия кассовых разрывов. Вопрос в том, что на работу казначейство не будут жаловаться, если у нее не будет вмешиваться высшее руководство страны, при таком условии все платежи будут осуществляться вовремя, а необходимость обслуживания местных бюджетов в коммерческих банках отпадет.
По мнению экономиста Сергея Барского передача большего количества полномочий и финансовых ресурсов общине, к которой так стремятся граждане страны и к которой призывает правительство, невозможна без аттестации имеющихся кадров и создания условий для повышения квалификации чиновников.
«Еще лучше привлекать к работе в органы власти кадровый потенциал региона, в большей степени образованную молодежь. Ведь местному самоуправлению придется не просто писать программы развития региона, а реально воплощать в жизнь эти программы, привлекая инвестиции. И в случае бюджетной реформы переложить вину на центральные органы власти уже будет невозможно. Поэтому без специальной подготовки кадров надеяться на успех децентрализации не приходится» – считает специалист.
Поэтому скорейшее проведение любой ценой бюджетной децентрализации является необдуманным шагом, так как взвешенно надо подойти к вопросу укрупнения территориальных общин, более того без действенного механизма борьбы с коррупцией никаких положительных результатов от бюджетной децентрализации граждане Украины не ощутят. Таким образом, бюджетная самостоятельность, децентрализация власти, во-первых, возможна лишь при условии пересмотра соответствующих законопроектов, а во-вторых, лишь при условии комплексного, а не точечного подхода к решению проблемы формирования местных бюджетов. Так как еще одни косметические изменения не подготовят Украину к вступлению в ЕС.
